Специализация Амурского УФАС России
Темой специализации Амурского УФАС России является «Антимонопольный контроль за соблюдением положений статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции») при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества».
Эффективное, соответствующее законодательству Российской Федерации распоряжение государственным и муниципальным имуществом является залогом развития экономики, способствует экономии бюджетных средств, прозрачности деятельности органов государственной и муниципальной власти.
Вместе с тем, сегодня существует ряд пробелов в действующем законодательстве, которое регулирует отрасль теплоснабжения. Например, в законодательстве не отражен исчерпывающий и конкретизирующий перечень объектов, предназначенных для производства и передачи тепловой энергии. Данная проблема сопряжена и с проблемой толкования понятия сетей инженерно-технического обеспечения.
Подобная проблема понятийного аппарата в законодательстве Российской Федерации в сфере электроэнергетики в качестве одной из основных отмечалась и слушателями курса повышения квалификации «Теория конкурентного права» модуль «Государственный контроль в сфере электроэнергетики», проведенного в начале апреля 2015 года в Учебно-методическом центре ФАС России в г. Казань.
Однако в разъяснениях ФАС России по практике применения статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», данных письмом от 05.06.2012, в отношении объектов электросетевого хозяйства относящихся к сетям инженерно-технического обеспечения внесена определенная ясность.
В связи с обозначенным несовершенством федерального законодательства, в частности в области теплоснабжения, применяется различное толкование правовых норм как государственными и муниципальными органами, так и судами.
Так, в рамках работы по рассмотрению заявлений о нарушении антимонопольного законодательства была проанализирована судебная практика по части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», что нашло свое отражение в ходе рассмотрения дела № А-17.1/48 2014 Амурским УФАС России и при отстаивании интересов управления в Арбитражном суде Амурской области, Шестом арбитражном апелляционном суде, арбитражном суде Дальневосточного округа.
Амурским УФАС России рассмотрено заявление ОАО «ДЭК» филиал «Амурэнергосбыт» на действия Комитета по управлению имуществом администрации города Райчихинска Амурской области (далее – КУМИ г. Райчихинска), выразившиеся в нарушении антимонопольного законодательства при распоряжении муниципальным имуществом без проведения конкурса или торгов.
Договор от 04.06.2014 № 1 на аренду муниципального имущества города Райчихинска был заключен КУМИ г. Райчихинска с ООО «ЖКХ-Ресурс-Райчихинский» по итогам торгов в связи с отказом победителя торгов от заключения договора. В состав передаваемого в аренду имущества вошли сети котельных: «Стоматология»; «ЭМЗ»; «Юг». Нарушений Закона «О защите конкуренции» при проведении торгов, определении победителя и заключении договора аренды, антимонопольным органом не было установлено.
Однако дополнительным соглашением от 01.08.2013 к названному договору арендатору тепловых сетей – ООО «ЖКХ-Ресурс-Райчихинский» переданы в аренду котельные «Стоматология», «ЭМЗ», «Г», их сети присоединены к работающим котельным, но фактически тепловую энергию котельные «Стоматология», «ЭМЗ», «Г» не производили, находились в резерве на случай аварии. КУМИ г. Райчихинска посчитал, что тепловые сети и котельные образуют единый технологически связанный между собой комплекс объектов и инженерных сооружений и самостоятельные торги по передаче в аренду зданий котельных не требуется проводить.
В ходе рассмотрения дела Амурским УФАС России установлено, что согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Закон «О безопасности зданий»), сетью инженерно-технического обеспечения являются совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закона «О теплоснабжении») источником тепловой энергии признается устройство, предназначенное для производства тепловой энергии; тепловой сетью – совокупность устройств (включая центральные тепловые пункты, насосные станции), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок. При этом объекты, предназначенные для производства тепловой энергии, не относятся к сетям инженерно-технического обеспечения. Здания переданы ООО «ЖКХ-Ресурс-Райчихинский» с соответствующим оборудованием, которое предназначено для производства тепловой энергии. Котельные «Стоматология», «ЭМЗ», «Г» предназначены для производства тепловой энергии, соответственно не являются сетью инженерно-технического обеспечения.
Комиссия Амурского УФАС России решила признать действия КУМИ г. Райчихинска, нарушающими часть 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» и выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Указанное решение Амурского УФАС России было обжаловано КУМИ г. Райчихинска в Арбитражный суд Амурской области и признано недействительным (решение Арбитражного суда Амурской области по делу А04-7781/2014 от 22.01.2015).
Согласно выводам Арбитражного суда Амурской области, в соответствии с пунктом 8 части 1 Закона «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
В соответствии с пунктом 24 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации система коммунальной инфраструктуры – комплекс технологически связанных между собой объектов и инженерных сооружений, предназначенных для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения до точек подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.
В пункте 20 части 2 статьи 2 Закона «О безопасности зданий» под сетью инженерно-технического обеспечения понимается совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений.
В рассматриваемом случае источником тепловой энергии, поставляемой потребителям города Райчихинска, являются котельные, к которым присоединены соответствующие сети теплоснабжения. Одно без другого эксплуатироваться по своему назначению не может. Следовательно, котельные и присоединенные к ним сети теплоснабжения представляют собой единый технологический связанный комплекс.
Из материалов проверки, дополнительно представленных схем теплоснабжения города Райчихинска установлено, что спорными котельными с присоединенными к ним сетям, даже в случае подключения этих сетей к сетям других котельных, доставка тепловой энергии возможна только посредством сетей теплоснабжении, находящихся в аренде у ООО «ЖКХ-Ресурс-Райчихинский». Индивидуально, минуя сети, переданные в аренду ООО «ЖКХ-Ресурс-Райчихинский», спорные котельные поставлять теплоэнергию потребителям не могут.
Таким образом, суд пришел к выводу о том, что котельные «Стоматология», «ЭМЗ», «Г» образуют с сетями теплоснабжения котельной «Стоматология», котельной «ЭМЗ», котельной «Юг» технологически связанный комплекс. Следовательно, дополнительное соглашение от 01.08.2013 № 2 к договору аренды от 04.06.2013 № 1 не противоречит Закону «О защите конкуренции».
Суд первой инстанции решил, что доводы антимонопольного органа о том, что котельные как самостоятельные объекты должны быть предоставлены в аренду только по результатам конкурса или аукциона, а присоединенные тепловые сети могут быть предоставлены арендатором, получившим их в аренду по результатам открытых торгов в субаренду не основаны на нормах права, так как договор субаренды является свободным договором, основанным на свободном волеизъявлении сторон. В рассматриваемом случае при получении в аренду котельных по итогам конкурса или аукциона другим арендатором, договор субаренды сетей теплоснабжения может быть заключен в принудительном порядке. Кроме того, законодательство о защите конкуренции не обязывает, но допускает предоставление в аренду муниципального имущества в виде единого технологически взаимосвязанного комплекса по отдельны объектам.
Шестой арбитражный апелляционный суд не нашёл правовых оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции (Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда № 06АП-936/2015 от 14.04.2015).
Не согласившись с решением Арбитражного суда Амурской области, постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда, Амурское УФАС России обратилось с жалобой в кассационную инстанцию.
В обоснование жалобы антимонопольным органом приведены доводы о несогласии с выводом суда, так как он сделан без применения норм отраслевого законодательства, в соответствии с которыми предназначенные для производства тепловой энергии объекты, к которым относятся переданные по дополнительному соглашению котельные, не относятся к сетям инженерно-технического обеспечения.
Кроме того, по мнению антимонопольного органа, судами необоснованно не приняты во внимание статьи 2,13 и 17 Закона «О теплоснабжении», согласно которым разделены понятия теплоснабжающей организации и теплосетевой организации и определен механизм передачи тепловой энергии от теплоснабжающей организации до конечного потребителя по сетям иной (теплосетевой) организации путем заключения договора на передачу тепловой энергии, что свидетельствует об эксплуатации котельной и тепловой сети различными организациями.
Постановлением арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.01.2015 №Ф03-2546/2015 решение Арбитражного суда Амурской области о признании недействительным решения Амурского УФАС России отменено в связи с тем, что судами обеих инстанций не учтено следующее.
Ссылаясь на пункт 8 части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», суд кассационной инстанции указал, что без проведения торгов разрешается заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования, в отношения объекта, являющегося частью сети инженерно-технического обеспечения.
В соответствии с пунктом 14 статьи 2 Закона «О теплоснабжении» совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями образуют систему теплоснабжения. Аналогичное понятие системы коммунального теплоснабжения содержится в Методике определения потребности в топливе, электрической энергии и воде при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителей в системах коммунального теплоснабжения, утвержденной Госстроем Российской Федерации 12.08.2003 (МДК 4-05.2004). Согласно МДК 4-05.2004 система коммунального теплоснабжения определена как совокупность объединенных общим производственным процессом источников теплоснабжения и (или) тепловых сетей города (района, квартала), другого населенного пункта, эксплуатируемых теплоэнергетической организацией жилищно-коммунального комплекса.
В силу пунктов 3, 5 статьи 2 Закона «О теплоснабжении» под источником тепловой энергии понимается устройство, предназначенное для производства тепловой энергией, а тепловая сеть - как совокупность устройств (включая центральные тепловые пункты, насосные станции), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок.
Согласно Правилам технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденным приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24.03.2003 № 115, котельная определена как комплекс технологически связанных тепловых энергоустановок, расположенных в обособленных производственных зданиях, встроенных, пристроенных или надстроенных помещениях с котлами, водонагревателями (в том числе установками нетрадиционного способа получения тепловой энергии) и котельно-вспомогательным оборудованием, предназначенный для выработки теплоты.
Вышеуказанные нормативные положения в совокупности позволяют сделать вывод, что котельная, являющаяся источником тепловой энергии, осуществляющая ее выработку, и тепловые сети, посредством которых передается выработанная тепловая энергия потребителям, являются частями единой системы теплоснабжения.
Однако, определяя в спорной ситуации котельные и тепловые сети составными частями сети инженерно-технического обеспечения, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее. Исходя из пункта 20 статьи 2 Закона «О безопасности зданий» сеть инженерно-технического обеспечения, входящая в систему коммунальной инфраструктуры, представляет собой совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений.
Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83, сети инженерно-технического обеспечения определены как совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения.
Следовательно, к сетям инженерно-технического обеспечения относятся имущественные объекты, в том числе сооружения, предназначенные для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений, используемые для выполнения функций снабжения энергией. В рассматриваемом случае, к сетям инженерно-технического обеспечения относятся тепловые сети, непосредственно используемые для снабжения потребителей тепловой энергией.
Котельная как источник тепловой энергии не предназначена для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений, соответственно не может быть отнесена к сооружениям, входящим в состав сети инженерно-технического обеспечения в смысле, придаваемом пунктом 20 статьи 2 Закона «О безопасности зданий». Поскольку положения пункта 8 части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» могут применяться только при обязательном соблюдении совокупности следующих условий: участок сети инженерно-технического обеспечения, подлежащий передаче, должен являться частью соответствующей сети, которая находится во владении или пользовании у лица, претендующего на такой участок сети и данные части сети и сеть имеют взаимные точки присоединения и участвуют в единой технологической системе электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения, и учитывая, что котельные не являются частью сети инженерно-технического обеспечения, правовые основания для их передачи ООО «ЖКХ-Ресурс-Райчихинский» во временное владение и пользование без проведения торгов у комитета отсутствовали.
Таким образом, сложившая судебная практика может быть информативной и полезной при рассмотрении территориальными органами ФАС аналогичных заявлений.