Федеральная антимонопольная служба РОССИИ

Управление ФАС РОССИИ по Амурской области

21 июля 2020 года                                                                                       г. Благовещенск

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОТЧЕТ

ПО АНАЛИЗУ СОСТОЯНИЯ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ УСЛУГ ПО СБОРУ И ТРАНСПОРТИРОВАНИЮ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ В ГРАНИЦАХ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ

Управление Федеральной антимонопольной службы России по Амурской области (далее – Амурское УФАС России) во исполнение поручения ФАС России от 15.06.2020 № ВК/50225/20 провело анализ состояния конкуренции на рынке услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов в географических границах Амурской области (далее также – анализ).

Исследование проводилось на основании Методических рекомендаций по проведению анализа (вх. от 16.06.2020 № 2927-э).

Анализ состояния конкуренции на рассматриваемом товарном рынке проводился в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 и Методическими рекомендациями по следующим параметрам рынка:

1. Общие положения.
2. Определение временного интервала исследования.
3. Определение продуктовых границ товарного рынка.
4. Определение географических границ товарных рынков.
5. Определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарных рынках.
6. Расчет объема товарных рынков и долей хозяйствующих субъектов на рынках.
7. Определение уровня концентрации товарных рынков.
8. Определение барьеров входа на товарные рынки.
9. Практика применения антимонопольного законодательства.
10. Оценка состояния конкуренции на товарных рынках.

Анализ состояния конкуренции на рынке услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов проведены в соответствии с:

1. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах);

2. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции);

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641»;

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 № 1133 «Об утверждении Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора»;

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.1997 № 155 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов» (далее - Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов);

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности»;

7. Постановление Госстандарта России от 06.11.2001 № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД» (далее - Общероссийский классификатор видов экономической деятельности);

8. Приказ Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст «О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)»;

9. Приказ ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» (далее – Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке);

10. Приказ Минприроды России от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов»;

11. Приказ Минприроды России от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»;

12. Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов»;

13. Национальный стандарт Российской Федерации «ГОСТ Р 53692-2009. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов» (утвержден и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 1092-ст) (далее - Стандарт);

14. «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введен в действие Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст);

15. Постановление Правительства Амурской области от 08.11.2017 № 527 (ред. от 27.02.2019) «Об утверждении региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Амурской области на период 2018 - 2028 годов»;

16. Иные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Для анализа состояния конкуренции на рынке услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов использованы сведения Министерства природных ресурсов Амурской области (исх. от 06.03.2020 № 04-10/968), а также региональных операторов (ООО «Полигон» вх. от 10.07.2020 № 3581-э, ООО «ТрансЭкоСервис» вх. от 07.07.2020 № 3443-э, ООО «Спецэкомаш» вх. от 09.07.2020 № 3551-э, ООО «Спецавтохозяйство» вх. от 08.07.2020 № 3516-э, ООО «Жилищный эксплуатационный участок» вх. от 09.07.2020 № 3580-э).

1. Общие положения

Анализ проводится с целью оценки состояния конкурентной среды на рынке услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, положения хозяйствующих субъектов на данных рынках, определения хозяйствующих субъектов, выявления барьеров входа на рынок (выхода с рынка) и проблем, влияющих на развитие конкуренции на рассматриваемом рынке, а также предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства.

Проведение данного исследования имеет свои особенности. Так, учитывая последовательный характер услуг по сбору и транспортированию отходов, данные услуги предоставляются одним хозяйствующим субъектом (продавцом услуг).

Необходимо отметить, что сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов I-IV классов опасности осуществляется хозяйствующими субъектами, имеющими лицензии на право осуществления соответствующих видов деятельности, тогда как на сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов V класса опасности осуществляется без лицензии.

Согласно законодательному определению, изложенному в Законе «Об отходах», обращение с отходами – это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также – региональный оператор) – оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.

В соответствии с частью 1 статьи 24.6 Закона «Об отходах», сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Согласно положениям Постановления Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641», обращение с твердыми коммунальными отходами на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, и территориальной схемой обращения с отходами (далее - схема обращения с отходами) на основании договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенных с потребителями.

Согласно Региональной программе в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Амурской области на период 2018 - 2028 годов, утвержденной Постановлением Правительства Амурской области от 08.11.2017 № 527, муниципальные образования Амурской области разделены на 5 кластеров по зонам деятельности региональных операторов:

Таблица 1

Согласно представленной информации министерства природных ресурсов Амурской области (исх. письмо от 06.03.2020 № 04-10/968), деятельность по обращению с отходами в границах Кластера № 1 осуществляет региональный оператор ООО «СПЕЦЭКОМАШ», в границах Кластера № 2 – ООО «ТрансЭкоСервис», в границах Кластера № 3 – ООО «Жилищный эксплуатационный участок», в границах Кластера № 4 – ООО «Полигон», в границах Кластера № 5 – ООО «Спецавтохозяйство».

В соответствии со статьей 4.1 Закона «Об отходах», отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс - чрезвычайно опасные отходы;

II класс - высокоопасные отходы;

III класс - умеренно опасные отходы;

IV класс - малоопасные отходы;

V класс - практически неопасные отходы.

Согласно определению, изложенному в Законе «Об отходах» (ст. 1), твердые коммунальные отходы (далее также – ТКО) – отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Также к твердым коммунальным отходам относятся, в соответствии с Письмом Минстроя России от 18.05.2018 № 22270-МП/06, отходы, образующиеся при уборке территории городских и сельских поселений, например, мусор и смет уличный, мусор и смет от уборки парков, скверов, зон массового отдыха, набережных, пляжей и других объектов благоустройства, отходы от уборки территорий кладбищ, колумбариев, отходы от уборки прибордюрной зоны автомобильных дорог, и др.

Приказом Минприроды России от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду» установлены следующие значения степени опасности отхода для окружающей среды (К) по классам опасности отхода:

Таблица 2

Степень опасности отхода для окружающей среды (K), значения которой по классам опасности отхода приведены в таблице, определяется по сумме степеней опасности веществ, составляющих отход (т.е. компоненты отхода), для окружающей среды (K_i):

K = K₁ + K₂ + ... + K_m,

где K₁, K₂, ... K_m - показатели степени опасности отдельных компонентов отхода для окружающей среды;

m - количество компонентов отхода.

Перечень компонентов отхода и их количественное содержание устанавливаются на основании сведений, содержащихся в технологических регламентах, технических условиях, стандартах, проектной документации, либо по результатам количественных химических анализов, выполняемых с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.

В соответствии с Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов», твердые коммунальные отходы имеют код 7 31 000 00 00 0 и входят в укрупненную группу «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, отходы при предоставлении услуг населению».

Согласно позиции Минприроды России, изложенной в письме от 15.01.2019 №12-50/00189-ОГ «Об обращении с ТКО», условием образования ТКО является смешение различных материалов и изделий, при утрате ими потребительских свойств, что обуславливает схожесть компонентного состава видов отходов, относящихся к ТКО, вне зависимости от источника образования, и агрегатное состояние «смесь материалов и изделий».

Условия образования ТКО обуславливают также особенность их удаления, которое осуществляется в настоящее время, в основном, путем захоронения, в ряде случаев с предварительной сортировкой.

Виды отходов, отнесенные к ТКО, относятся к IV или V классу опасности в силу того, что в составе присутствуют в основном отходы материалов и изделий, отнесенных к IV и/или V классу опасности.

Особенности регулирования обращения с ТКО установлены статьями 24.6–24.13 Закона «Об отходах».

В соответствии с частью 4 статьи 24.7 Закона «Об отходах», собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.

Согласно положениям данной статьи, региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности. Региональные операторы вправе заключать договоры на оказание услуг по обращению с другими видами отходов с собственниками таких отходов.

Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

В соответствии с частью 2 статьи 24.7 Закона «Об отходах», по договору на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональный оператор обязуется принимать твердые коммунальные отходы в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник твердых коммунальных отходов обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

Согласно статье 24.10 Закона «Об отходах», определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

2. Определение временного интервала исследования

Согласно пункту 2.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка. Наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год.

В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению анализа рынка услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, временной интервал исследования определен как 2019 год (календарный).

Анализ состояния конкуренции рассматриваемого товарного рынка носит ретроспективный характер.

3. Продуктовые границы товарного рынка

Согласно пункту 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок – это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемым товаром (далее – определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Предварительное определение товара

Законом об отходах твердые коммунальные отходы определены как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

При этом сбор отходов представляет собой прием отходов в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение.

Согласно статье 1 Закона об отходах, транспортирование отходов представляет собой перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

В Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности услуги по сбору, обработке и удалению отходов, услуги по утилизации отходов объединены в Класс 38. В зависимости от опасности отходов услуги по сбору отходов объединены в группы: 38.11 – для сбора неопасных отходов и 38.12 – для сбору опасных отходов. Далее внутри группы в зависимости от видов отходов и возможности повторного их использования услуги по сбору отходов подразделяются на подгруппы, виды и категории (например, 38.11.1 – услуги по сбору неопасных отходов, пригодных для повторного использования, и др.).

Услуги по транспортированию отходов в Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности поименованы как «перевозка специальными транспортными средствами отходов и отбросов» и включены в прочие услуги по перевозке грузов автомобильным транспортом (вид 49.41.19).

Таким образом, согласно указанным классификаторам можно определить услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов как самостоятельный вид услуг по обращению с отходов, формирующий рассматриваемый рынок.

При этом необходимо отметить, что указанные услуги находятся в единой, взаимосвязанной, технологической зависимости и предоставляют собой неразрывную технологическую цепочку.

Таким образом, продуктовые границы определены услугами по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Выявление свойств товара, определяющих выбор покупателя,

и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми

для данного товара

В Федеральном классификационном каталоге отходов (далее – ФККО) коммунальные отходы объединены в группу 7 30 000 00 00 0 – отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, 7 34 000 00 00 0 – отходы при предоставлении услуг населению, куда включены 7 31 100 00 00 0 отходы из жилищ, 7 31 200 00 00 0 – отходы от уборки территории городских и сельских поселений, 7 31 900 00 00 0 – прочие твердые коммунальные отходы.

Законом об отходах установлено, что отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс – чрезвычайно опасные отходы (термометры, гальванические элементы, люминесцентные лампы);

II класс – высокоопасные отходы (батареи аккумуляторов, автопокрышки, освинцованный кабель с медными жилами);

III класс – умеренно опасные отходы (масла, нефтепродукты, строительный мусор, битумная крошка);

IV класс – малоопасные отходы (остатки щебня и арматура, шпаклевка);

V класс – практически неопасные отходы (пластик, зола древесная, металл).

В соответствии с Законом об отходах, сбор и транспортирование отходов является одним из этапов обращения с отходами.

Транспортирование отходов должно производиться специальными транспортными средствами.

Транспортирование отходов связано с перемещением отходов между местами образования, сбора, накопления, хранения, утилизации, захоронения.

Также необходимо учитывать, что сбор и транспортирование отходов I – IV класса опасности осуществляется на основании лицензии, выданной в соответствии с законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, тогда как сбор и транспортирование отходов V класса опасности производится без лицензии.

Соответственно, в рамках проведения анализа рынка предполагается оценка деятельности всех участников рынка сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов независимо от наличия либо отсутствия лицензий.

Кроме того, отношения по поводу обращения с отходами могут быть предметом различных договорных конструкций. Предмет договора с учетом технологического цикла отходов может включать следующие действия в отношении отходов: услуги по сбору, транспортированию, обезвреживанию, обработке, утилизации, размещению, переработке. В договоры могут быть включены как отдельные действия в отношении отходов, так и ряд последовательных действий по этапам движения отходов от производителя к хозяйствующему субъекту, который их размещает (использует). Сбор и транспортирование, обезвреживание, размещение (использование) выступают последовательными стадиями в технологической цепочке услуг по обращению с отходами. При этом в рамках проводимого анализа рассматриваются лишь услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Необходимо обратить внимание, что основной составляющей тарифа регионального оператора является сбор и транспортирование ТКО.

Определение взаимозаменяемых товаров

Согласно пункту 3.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции основывается на фактической замене товаров приобретателем или готовности приобретателя заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цену и другие параметры.

Учитывая характер оказываемых услуг, необходимость наличия специализированного автотранспорта, а также необходимость наличия лицензии на осуществление услуг по сбору и транспортированию твердых бытовых отходов I-IV класса опасности, услуги, способные заменить сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов, не выявлены.

4. Определение географических границ товарных рынков

В соответствии с пунктом 4.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке географические границы товарного рынка – это границы территории, на которой приобретатель (приобретатели) приобретает или имеет экономическую, техническую или иную возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами.

При определении географических границ рынка следует учитывать характер рынка, при котором хозяйствующий субъект, оказывающий услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов (продавец услуг), может предлагать свои услуги.

В соответствии со статьей 24.7 Закона «Об отходах», статьей 30 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) собственники твердых коммунальных отходов, в том числе собственники помещений в многоквартирном доме, жилых домов, домовладений, лица, пользующиеся на ином законном основании помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, потребляющие коммунальные услуги, а также юридические лица, индивидуальные предприниматели, обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению  с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отхода и находятся места их накопления.

Население и юридические лица с положениями ЖК РФ и Закона «Об отходах», а также в соответствии с пунктом 5 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156, не имеют возможности заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с иными хозяйствующими субъектами, кроме как с региональным оператором, определенным для соответствующей зоны.

Согласно Закону «Об отходах» зона деятельности регионального оператора представляет собой территорию или часть территории субъекта Российской Федерации, на которой региональный оператор осуществляет деятельность на основании соглашения, заключаемого с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящей статьей.

Зона деятельности регионального оператора определяется в территориальной схеме обращения с отходами.

Если иное не установлено федеральным законом, зоны деятельности региональных операторов должны охватывать всю территорию субъекта Российской Федерации и не должны пересекаться.

Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность. Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему обращения с отходами, обязаны принимать твердые коммунальные отходы, образовавшиеся на территории субъекта Российской Федерации и поступившие из других субъектов Российской Федерации с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не вправе отказываться от заключения таких договоров.

По договору на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональный оператор обязуется принимать твердые коммунальные отходы в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник твердых коммунальных отходов обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

Региональный оператор вправе осуществлять деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории иного субъекта Российской Федерации в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами и с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации.

Учитывая такую специфику, географические границы рынка услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов следует считать местными (локальными). В рамках проведения данного анализа географическими границами рынка услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов приняты зоны деятельности региональных операторов.

Таким образом, географическими границами рынка являются зоны деятельности региональных операторов в Амурской области – границы Кластеров № 1-№ 5.

5. Определение состава хозяйствующих субъектов,

действующих на товарных рынках

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.

Согласно пункту 5.2 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, количество выявленных хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, является достаточным, если выполняется любое (хотя бы одно) из следующих условий:

- выявленных хозяйствующих субъектов достаточно, чтобы подтвердить или опровергнуть гипотезу о доминирующем положении любого из них, а также для установления влияния любого из них на состояние конкуренции;

- количество выявленных хозяйствующих субъектов основано на всей доступной информации и не может быть расширено за счет информации о хозяйствующих субъектах, которой обладают покупатели и продавцы на рассматриваемом товарном рынке.

На основании информации, полученной при определении временного интервала исследования, при определении продуктовых границ товарного рынка и при определении географических границ товарного рынка, определяются хозяйствующие субъекты, действующие на рассматриваемом рынке, для которых устанавливаются позволяющие их идентифицировать данные:

- полное наименование (с указанием организационно-правовой формы);

- адрес (место нахождения).

Для хозяйствующих субъектов, действующих на рассматриваемом товарном рынке, в случае необходимости определяются также:

- принадлежность к группе лиц;

- приобретатели товара либо регионы продаж данного товара;

- наличие собственного производства данного товара;

- продавцы данного товара или товаров, необходимых для его производства.

При определении состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, должен быть уточнен состав (численность) групп покупателей, приобретающих товар у продавцов, которые действуют на рассматриваемом товарном рынке.

В соответствии с пунктом 30 статьи 12 Закона о лицензировании лицензированию подлежит деятельность по сбору и транспортированию отходов I - IV классов опасности.

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарных рынках, включаются хозяйствующие субъекты, постоянно предоставляющие услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов в географических границах муниципальных образований субъекта Российской Федерации в пределах определенного временного интервала и имеющих лицензию на деятельность по сбору и транспортированию отходов I - IV класса опасности, а также хозяйствующие субъекты, осуществляющие сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов V класса опасности.

В каждом субъекте Российской Федерации региональные операторы определяются в результате проведения конкурсного отбора.

Стоит отметить, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации отсутствует система раздельного сбора ТКО.

Согласно пункту 23 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016    № 1156, в целях обеспечения транспортирования твердых коммунальных отходов региональный оператор вправе привлекать операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих деятельность по транспортированию твердых коммунальных отходов, на основании договора на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов по цене, определенной сторонами такого договора, за исключением случаев, когда цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора формируются по результатам торгов.

Таким образом, деятельность по транспортированию твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами или операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющими деятельность по транспортированию твердых коммунальных отходов, на основании договора на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов.

Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему обращения с отходами, обязаны принимать твердые коммунальные отходы, образовавшиеся на территории субъекта Российской Федерации и поступившие из других субъектов Российской Федерации с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО и не вправе отказываться от заключения таких договоров.

Покупателями товара (услуги) по сбору и транспортированию ТКО являются региональные операторы.

С целью установления хозяйствующих лиц, осуществляющих деятельность на локальных товарных рынках услуг по сбору и транспортированию ТКО, а также для получения информации по проводимому исследованию Амурским УФАС России были направлены запросы региональным операторам Кластеров № 1- № 5 (исх. от 22.96.2020 №03-2445-э, № 03-2448-э, № 03-2449-э, № 03-2450-э, № 03-2451-э).

Так, установлено, что в зоне деятельности регионального оператора ООО «Спецэкомаш» (Кластер № 1) в 2019 году сбор и транспортировку ТКО осуществляли 9 хозяйствующих субъектов:

<…>

Региональный оператор рассматриваемую деятельность самостоятельно не осуществлял (Приложение 1).

В границах Кластера № 2 на рассматриваемом рынке услуг в 2019 году вели свою деятельность 3 хозсубъекта, в том числе регоператор ООО «ТрансЭкоСервис» (Приложение 2):

<…>

В границах Кластера № 3 деятельность по сбору и транспортированию ТКО осуществляли в 2019 году 7 хозяйствующих субъектов, в том числе региональный оператор по обращению с отходами – ООО «Жилищно-эксплуатационный участок» (Приложение 3):

<…>

В зоне деятельности регионального оператора ООО «Полигон» (Кластер № 4) деятельность на рассматриваемом товарном рынке в 2019 году осуществляли 5 хозяйствующих субъектов (Приложение 4):

<…>

На территории Кластера № 5 (зона деятельности регионального оператора ООО «Спецавтохозяйство») сбор и транспортировку ТКО в 2019 году осуществлял один хозяйствующий субъект – <…>

.

6. Расчет объема товарных рынков и долей

хозяйствующих субъектов на рынках

Согласно пункту 6.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, расчет общего объема товарной массы в обороте за определенный период времени в продуктовых и географических границах рассматриваемого рынка (далее – объем товарного рынка) и долей хозяйствующих субъектов на рынке осуществляется на основании одного из следующих показателей:

- объем продаж;

- объем поставок (отгрузок);

- объем выручки;

- объем перевозок;

- объем производства;

- объем производственных мощностей;

- объем запасов ресурсов;

- объем товара в соответствии с заключенными договорами.

Согласно Методическим рекомендациям, расчет общего объема рассматриваемого рынка, определенного в продуктовых и географических границах, и долей хозяйствующих субъектов на рынке осуществляется на основании объема товара.

Количественной характеристикой объема рынка услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов (V_m) является общий объем по сбору и транспортированию отходов в натуральных показателях (тыс. куб. м и тоннах) и стоимостных показателях (цена услуги).

Амурским УФАС России в целях всестороннего исследования товарного рынка по сбору и транспортированию ТКО было принято решение о расчете объемов локальных товарных рынков в натуральных показателях (куб. метры) и стоимостных показателях (стоимость услуг согласно утвержденным тарифам в границах каждого кластера).

Расчеты долей, занимаемых хозсубъектами, по большинству локальных рынков (кластерам) в натуральном и стоимостном выражении немного различны, т.к это зависит, в первую очередь, от разграничения стоимости услуг для населения и стоимости для прочих потребителей (юрлиц, ИП), а также от объема оказанных услуг данным лицам. Так, некоторые хозсубъекты по договору с региональным оператором оказывали услуги только населению (по более низкому тарифу, чем для юрлиц). Но в целом диапазон занимаемой хозсубъектом доли и в натуральном, и в стоимостном выражении примерно одинаков. По Кластеру № 3, где указан одинаковый тариф для населения и для прочих потребителей, доли совпадают.

Так, были получены сведения от региональных операторов Кластеров № 1 - № 5 со следующими сведениями (подробная информация в Приложениях 1-5):

По Кластеру № 1 (региональный оператор ООО «Спецэкомаш»):

Таблица 3

По Кластеру № 2 (региональный оператор ООО «ТрансЭкоСервис»):

Таблица 4

По Кластеру № 3 (региональный оператор ООО «Жилищно-эксплуатационный участок»):

Таблица 5

По Кластеру № 4 (региональный оператор ООО «Полигон»):

Таблица 6

По Кластеру № 5 (региональный оператор ООО «Спецавтохозяйство»):

Таблица 7

7. Определение уровня концентрации товарных рынков

Для определения уровня концентрации товарного рынка в соответствии с пунктом 7.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке используются коэффициент рыночной концентрации (CR) и индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI).

Коэффициент рыночной концентрации определяется как сумма долей на товарном рынке (выраженных в процентах) определенного числа крупнейших хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке:

                                                                                                              _n   

CR=SUM   D,

                                                                                                    ^{i=1         i}

где:

D – выраженная в процентах доля i-го крупнейшего хозяйствующего субъекта, действующего на товарном рынке,

n – число рассматриваемых крупнейших хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке.

Индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана рассчитывается как сумма квадратов долей (выраженных в процентах) на товарном рынке всех хозяйствующих субъектов, действующих на данном рынке.

                                                                                                      _{N             2}

HHI=SUM   D,

                                                                                                     ^{i=1         i}

где:

D – выраженная в процентах доля i-го хозяйствующего субъекта, действующего на товарном рынке,

N – общее число хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке.

В соответствии с различными значениями коэффициента рыночной концентрации и индекса рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана выделяются следующие уровни концентрации товарного рынка:

- высокий: при 70% <= CR3 <= 100% или 2000 <= HHI <= 10000

- умеренный: при 45% <= CR3 < 70% или 1000 <= HHI < 2000

- низкий: при CR3 < 45% или HHI < 1000.

Для получения точных расчетов уровня экономической концентрации Амурским УФАС России разработана таблица в разрезе локальных рынков (кластеров) (Приложение 6).

Так, установлено, что локальным рынкам – Кластеру № 1 и Кластеру № 3 в 2019 году соответствовал умеренный уровень концентрации, в Кластерах № 2, № 4 и № 5 – высокий уровень концентрации:

Таблица 8

8. Определение барьеров входа на товарные рынки

В соответствии с пунктом 8.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, процедура определения обстоятельств или действий, препятствующих или затрудняющих и ограничивающих хозяйствующим субъектам начало деятельности на товарном рынке, включает:

- выявление наличия (или отсутствия) барьеров входа на рассматриваемый товарный рынок;

- определение преодолимости выявленных барьеров входа на рассматриваемый товарный рынок.

Согласно пункту 8.2 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, к барьерам входа на товарный рынок относятся:

а) экономические ограничения, в том числе:

- необходимость осуществления значительных первоначальных капитальных вложений при длительных сроках окупаемости этих вложений;

- ограниченная доступность финансовых ресурсов и более высокие издержки привлечения финансирования для потенциальных участников по сравнению с хозяйствующими субъектами, действующими на рассматриваемом рынке;

- издержки выхода с рынка, включающие инвестиции, которые невозможно возместить при прекращении хозяйственной деятельности;

- издержки получения доступа к необходимым ресурсам и правам интеллектуальной собственности, издержки на рекламу, издержки на получение информации;

- транспортные ограничения;

- отсутствие доступа потенциальных участников к ресурсам, предложение которых ограничено и которые распределены между хозяйствующими субъектами, действующими на рассматриваемом рынке;

- наличие экономически оправданного минимального объема производства, обусловливающее для хозяйствующих субъектов более высокие затраты на единицу продукции до момента достижения такого объема производства (эффект масштаба производства);

- преимущества хозяйствующих субъектов, действующих на рассматриваемом рынке, перед потенциальными участниками товарного рынка, в частности, по затратам на единицу продукции и по спросу на товар, по наличию долгосрочных договоров с приобретателями;

б) административные ограничения, вводимые органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами и организациями, наделенными правами данных органов (не противоречащие антимонопольному законодательству), в том числе:

- условия лицензирования отдельных видов деятельности;

- квотирование;

- ограничения ввоза-вывоза товаров;

- требования обязательного удовлетворения определенного спроса, поддержания мобилизационных мощностей, сохранения рабочих мест и социальной инфраструктуры;

- предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам;

- препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и иных помещений;

- условия конкурсного отбора поставщиков товара для государственных и муниципальных нужд;

- экологические ограничения, в том числе запрещение строительства производственных мощностей и объектов транспортной инфраструктуры;

- стандарты и предъявляемые к качеству требования;

в) стратегия поведения действующих на рынке хозяйствующих субъектов, направленная на создание барьеров входа на рынок, в том числе:

- инвестирование в избыточные производственные мощности, позволяющие увеличить выпуск товара для целей ограничения новых участников рынка;

- увеличение для приобретателя издержек, связанных со сменой продавца, в том числе в результате предоставления скидок постоянным приобретателям, заключения долгосрочных контрактов или выпуска взаимодополняющих товаров, не являющихся взаимозаменяемыми с продукцией других хозяйствующих субъектов;

- проведение интенсивных рекламных кампаний;

г) наличие среди действующих на рынке хозяйствующих субъектов вертикально-интегрированных хозяйствующих субъектов, которое приводит к созданию барьеров входа на рынок, в том числе:

- создает преимущества для участников вертикально-интегрированных хозяйствующих субъектов по сравнению с другими потенциальными участниками рынка;

- требует необходимости участия потенциальных участников рынка в вертикальной интеграции, что увеличивает издержки входа на товарный рынок;

д) другие ограничения входа на товарный рынок.

В рамках направленных запросов Амурским УФАС России было предложено хозяйствующим субъектам сообщить о барьерах входа на товарные рынки. Так, ООО <…> (региональный оператор по обращению с отходами в границах Кластера № <…>) самостоятельно сбор и транспортирование ТКО не осуществляет. По мнению ООО <…>, барьерами входа на данный товарный рынок являются условия лицензирования отдельных видов деятельности, размер обеспечения обязательств при заключении договоров на транспортирование ТКО в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 № 1133 «Об утверждении Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора».

ООО <…> (региональный оператор в границах кластера № <…>) при осуществлении деятельности по сбору и транспортированию ТКО столкнулось с экономическими ограничениями, в частности, с необходимостью осуществления значительных первоначальных капитальных вложений при длительных сроках окупаемости этих вложений, с издержками получения доступа к необходимым ресурсам и правам интеллектуальной собственности, издержками на рекламу, издержками на получении информации, с транспортными ограничениями, а также с административными барьерами, такими как условия лицензирования отдельных видов деятельности.

ООО <…> (региональный оператор в границах Кластера № <…>) сообщило о транспортных ограничениях и об экономических ограничениях, таких как необходимость значительных капитальных вложений при длительных сроках окупаемости этих вложений. ООО <…> самостоятельно сбор и транспортирование ТКО не осуществляет.

9. Практика применения антимонопольного законодательства

В 2019 году Амурским УФАС России выдано предупреждение ООО <…> по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона «О защите конкуренции», что выразилось в навязывании невыгодных условий договора на оказание услуг по обращению с ТКО в части способа определения расчетного объема отходов и периодичности их вывоза. Предупреждение было исполнено.

За истекший период 2020 года Амурским УФАС России было возбуждено 3 дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении ООО <…> (№ 028/01/10-113/2020, № 028/01/10-243/2020, № 028/01/10-263/2020) по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона «О защите конкуренции». Дела находятся в стадии рассмотрения.

В период с 2019 года по август 2020 года дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих сбор и транспортирование ТКО, не возбуждались, предписания не выдавались.

10. Оценка состояния конкуренции на товарном рынке

Учитывая вышеизложенное, рассматриваемые товарные рынки номинально относятся к рынку с неразвитой конкуренцией, однако указанная ситуация во многом обусловлена и положениями Закона «Об отходах».

Амурская область разделена на пять кластеров, в каждом из которых осуществляет деятельность по обращению с отходами один региональный оператор, который самостоятельно и/или с привлечением других хозяйствующих субъектов осуществляет деятельность по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов. Зоны деятельности регоператоров в силу Закона «Об отходах» не должны пересекаться.

Кроме того, Амурское УФАС России полагает, что при наличии таких небольших локальных рынков, как кластеры (в каждый из которых входят всего несколько муниципальных образований Амурской области), наличие хотя бы нескольких хозяйствующих субъектов, осуществляющих сбор и транспортирование ТКО на этих рынках, уже говорит о некоем разделении рынка хотя бы среди нескольких участников такого рынка. Исключение составляет ситуация в границах Кластера № 5, где деятельность по сбору и транспортированию ТКО осуществляет один хозсубъект.

Также, учитывая суть договорных отношений хозсубъектов с региональным оператором и распределение зон по сбору и транспортированию ТКО, очевиден факт, что даже небольшие кластеры разделены на еще более мелкие локации (район, город), в которых рассматриваемую деятельность осуществляет вовсе один-два хозяйствующих субъекта. Логически и экономически такой подход вероятно оправдан.

Конкуренция, согласно законодательному определению, – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Если локальный рынок разделен на определённые зоны деятельности хозяйствующих субъектов в рамках договорных отношений с одним и тем же нанимателем таких услуг (а иного не предусмотрено в силу закона, поскольку только один регоператор в границах одного кластера может заключить договор по сбору и транспортированию ТКО с другими хозсубъектами), то конкуренция в ее законодательном понимании, по мнению Амурского УФАС России, здесь невозможна.

Среди выявленных хозяйствующих субъектов отсутствует соперничество, они осуществляют свою деятельность по договору с региональным оператором и/или региональный оператор осуществляет эту деятельность самостоятельно.

Вероятно, что изменение такого положения может зависеть только от нанимателя услуг – регионального оператора, либо в случае проведения им аукционов на заключение договора по сбору и транспортированию ТКО в соответствии с Правилами проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора. При проведении аукционов конкурентная борьба между хозсубъектами возможна, но по имеющимся сведениям, только один кластер отвечает установленным требованиям, согласно которым, если в зоне деятельности регионального оператора образуется более 30 % ТКО по массе отходов, образующихся на территории субъекта Российской Федерации, регоператор обязуется провести торги – это Кластер № 4 (масса ТКО 38,69% от общей массы ТКО, образующейся в Амурской области).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 5 Закона «О защите конкуренции», доминирующим признается положение хозсубъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов.

По полученным данным, в границах двух локальных рынков выявлены хозяйствующие субъекты, занимающие более 50% от объемов товарных рынков – ООО <…> (доля 100 %, Кластер № 5) и ООО <…> (доля 81,07%, Кластер № 2).

Вместе с тем, в силу положений части 2.1 статьи 5 Закона «О защите конкуренции», не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта – юридического лица, учредителем (участником) которого являются одно физическое лицо (в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя) или несколько физических лиц, если выручка от реализации товаров за последний календарный год такого хозяйствующего субъекта не превышает четыреста миллионов рублей, за исключением:

1) хозяйствующего субъекта, входящего в группу лиц с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 9 Закона «О защите конкуренции». Данное исключение не применяется к хозяйствующим субъектам, входящим в группу лиц по основанию, предусмотренному пунктом 7 части 1 статьи 9 Закона «О защите конкуренции»; к хозяйствующим субъектам, входящим в группу лиц, участниками которых являются только лица, входящие в группу лиц по основанию, предусмотренному пунктом 7 части 1 статьи 9 указанного закона; к хозяйствующему субъекту, участником которого является индивидуальный предприниматель;

2) финансовой организации;

3) субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии;

4) хозяйствующего субъекта, имеющего в качестве учредителей или участников хозяйствующих субъектов - юридических лиц;

5) хозяйственного общества, в уставном капитале которого имеется доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ и Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, ООО <…> является малым предприятием, в качестве учредителя (участника) указано одно физическое лицо – <…>

Объем выручки ООО <…> за 2019 год согласно представленным сведениям составил 118 888 728,64 рублей (сто восемнадцать миллионов восемьсот восемьдесят восемь тысяч семьсот двадцать восемь рублей 24 копейки). Согласно сведениям из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, ООО <…> также является малым предприятием, учредителем (участником) является одно физическое лицо – <…>.

Таким образом, несмотря на занимаемые доли (свыше 50%) на локальных товарных рынках по сбору и транспортированию ТКО, оба этих хозяйствующих субъекта не могут считаться занимающими доминирующее положение, т.к. подпадают под исключающие положения части 2.1 статьи 5 Закона «О защите конкуренции».

Руководитель управления                                                                                 <…>