О типичных нарушениях законодательства о контрактной системе в сфере закупок и ответственности, предусмотренной за такие нарушения

1. ЖАЛОБЫ.

На сегодняшний день Амурским УФАС России рассмотрено более 150 жалоб от участников закупочных процедур на действия заказчиком и уполномоченных органов, их закупочных комиссий в рамках законодательства о контрактной системе, из них треть признаны обоснованными.

Отмечается снижение активности «профессиональных жалобщиков» (в этом году поступило всего 36 жалоб от таких заявителей), всё чаще жалобы подают реальные участники закупок и потенциальные поставщики (исполнители, подрядчики).

Как следствие, чаще стали поступать жалобы на действия закупочных комиссий в части правомерности оценки заявок в рамках электронных конкурсов или подтверждения наличия соответствующего опыта выполнения работ, оказания услуг применительно к предмету закупки. Поступают жалобы от участников закупок, не ставших победителями, и оспаривающих правомерность определения победителя закупки. В частности, сталкивались мы с ситуациями, когда заявитель жалобы, изучив проект контракта, направленный заказчиком победителю закупки увидел в нем не соответствие предложенного к поставке товара описанию объекта закупки или отсутствие в проекте контракта реестровой записи (в случае применения нацрежима при осуществлении закупки).

Хотя также поступают и жалобы на закупочную документацию, описание объекта закупки (неверное применение или не применение КТРУ, установление характеристик закупаемого товара, ограничивающих круг участников закупки и др.) и положения проекта контракта.

Право на обжалование закупочной документации до окончания срока подачи заявок имеет любое лицо, потенциальный участник закупки, даже если впоследствии такое лицо не подавало заявку на участие в торгах.

I. Заказчик объявил закупку в форме электронного аукциона на поставку светильников светодиодных внутреннего освещения.

В извещении заявлены: единые требования к участникам в соответствии с ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе; а также требования об отсутствии информации об участнике в реестре недобросовестных поставщиков в соответствии с ч. 1.1 ст. 31 Закона о контрактной системе.

По окончании срока подачи заявок на участие в электронном аукционе поступило 16 ценовых предложений.

В соответствии с протоколом подведения итогов комиссия по осуществлению закупок приняла решение о признании восьми заявок участников соответствующими извещению, остальные заявки отклонены.

В антимонопольный орган поступила жалобы одного из участников закупки именно на действия комиссии заказчика по отклонению его заявки.

При рассмотрении его заявки в части требования об отсутствии информации об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков комиссией заказчика как и всегда использовался информационный портал Единой информационной системы в сфере закупок. На основании отображающейся информации из раздела «Сведения из реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и реестра недобросовестных подрядных организаций» об участнике закупки, заказчиком было установлено нахождение данного участника в реестре недобросовестных поставщиков (реестровая запись № 22005485 дата создания такой реестровой записи (от 22.09.2022), статус размещенной информации «Размещено»; указана дата включения информации - 22.09.2022; обновление информации - 22.09.2022; планируемая дата исключения из реестра недобросовестных поставщиков - 23.09.2024).

Ввиду изложенного комиссией заказчика в силу п. 3 ч. 12 ст. 48 Закона о контрактной системе принято решение о несоответствии данного участника аукциона требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки.

Из пояснений самого заказчика при рассмотрении жалобы следовало, что после поступления жалобы в антимонопольный орган комиссией заказчика был проведен дополнительный анализ информации в Единой информационной системе в сфере закупок и обнаружена противоречивая информация размещенных сведений в реестре недобросовестных поставщиков в отношении указанной реестровой записи.

На странице «Сведения из реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и реестра недобросовестных подрядных организаций» информация об участнике закупки (реестровый номер № 22005485 от 22.09.2022) имеет статус «Размещено», но детализированная, общая информация по данной реестровой записи содержит иные сведения: уполномоченный орган, осуществивший включение сведений в РНП 44-ФЗ: управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю; причина для внесения в РНП 44-ФЗ: расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; реестровый номер указан: 22005485; дата включения сведений в РНП 44-ФЗ: 22.09.2022; и статус записи: исключено; а также дата исключения сведений из реестра недобросовестных поставщиков: 25.05.2023.

Согласно части 1 статьи 27 закона о контрактной системе участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может быть ограничено только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом; отклонение заявки на участие в закупке по основаниям, не предусмотренным настоящим Федеральным законом, не допускается.

Комиссия Амурского УФАС России, проанализировав сведения, размещенные в отношении заявителя жалобы в Единой информационной системе в сфере закупок, письменные и устные пояснения заказчика и уполномоченного органа пришла к выводу, что действительно информация о внесении сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков в карточке реестровой записи противоречит содержанию вкладок «Общая информация» и «Документы».

Вместе с тем, фактическое исключение сведений из реестра недобросовестных поставщиков и наличие соответствующей отметки в Единой информационной системе в сфере закупок дает в данном случае заявителю жалобы законное право на участие в закупочных процедурах, и соответственно, отклонение заявки общества в рамках рассматриваемой закупочной процедуры являлось неправомерным, нарушает требования подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Закона о контрактной системе, повлекло нарушение прав.

О результатах рассмотрения этой жалобы, с целью информирования заказчиков и предостережения их закупочных комиссий от неверных выводов, на официальном сайте Амурского УФАС России в новостном разделе размещено информационное сообщение.

II. Актуальным на сегодня является вопрос применения положений законодательства о контрактной системе по национальном режиму, оценки заявок в рамках нацрежима.

Заказчиком объявлена закупка в форме электронного аукциона на поставку тренажера «Зерноуборочный комбайн».

В извещении определен код ОКПД2: 32.99.53.129 Тренажеры для профессионального обучения прочие. При этом дано подробное описание объекта закупки, технические, качественные характеристики, в частности: тренажер представляет собой кабину зерноуборочного комбайна с функциональными органами управления; включает в себя сидение оператора комбайна с регулировками, рычаги управления, педали основных тормозов, должен иметь функционал программного обеспечения с целью воссоздания физики поведения и движения техники, максимально приближенная к реальности, и другие характеристики.

В данном случае заказчику необходим был фактически имитатор зерноуборочного комбайна.

В соответствии со статьёй 14 Закона о контрактной системе и Постановлением Правительства РФ от 30.04.2020 № 617 «Об ограничениях допуска отдельных видов промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчиком в извещении установлены соответствующие ограничения допуска к участию в аукционе.

В данном случае подтверждением страны происхождения товаров, указанных в перечне Постановления № 617 является указание (декларирование) участником закупки в составе своей заявки номеров реестровых записей из реестра российской промышленной продукции или евразийского реестра промышленных товаров и совокупного количества баллов (при наличии).

В Амурское УФАС России поступила жалоба от участника, не ставшего победителем в закупочной процедуре. Им был проанализирован проект контракта, направленный заказчиком победителю торгов для подписания и установлено, что указанная реестровая запись из реестра промышленной продукции содержит характеристики товара и вообще наименование товара, не соответствующие предмету закупки. Встал вопрос о нарушениях в действиях закупочной комиссии заказчика в части необоснованного допуска к участию в аукционе победителя торгов.

В ходе рассмотрения жалобы установлено, что в составе заявки победителя к поставке предложен товар по наименованию и всем характеристикам полностью соответствующий предмету закупки и техническому заданию заказчика.

Подтверждением страны происхождения такого товара задекларирован номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции (реестровая запись № ……, дата внесения в реестр: 15.11.2022, заключение № …….. от 15.11.2022, срок действия 14.11.2025).

Указанная реестровая запись содержит сведения о товаре: Лабораторный комплекс "Монтаж и наладка гидропривода сельскохозяйственных машин".

Имеются также технические характеристики и описание данного товара.

В частности товар в реестровой записи предназначен для проведения лабораторных работ по изучению и получению навыков установки гидравлических приводов при монтаже навесного оборудования на трактор. Одновременно работы проводятся с группой 2, 3 человека.

Согласно техническим характеристикам данный лабораторный комплекс представляет собой стенд гидравлический.

Таким образом, участником закупки, признанным впоследствии победителем закупки, фактически в составе заявки предложен тренажер, необходимый заказчику и полностью соответствующий по своим характеристикам описанию объекта закупки, однако подтверждение производства товара на территории Российской Федерации представлено в отношении иного товара — стенда гидравлического (лабораторного комплекса), что по сути своей является принципиально иным товаром, используемым для иных целей, отличных от поставленных заказчиком.

Заявка победителя торгов содержит противоречивые сведения в отношении предлагаемого к поставке товара.

Пунктом 8 части 12 статьи 48 Закона о контрактной системе установлено, что при рассмотрении вторых частей заявок на участие в закупке заявка подлежит отклонению в случае выявления в ней недостоверной информации.

В соответствии с Постановлением № 617 номера реестровых записей о поставляемом товаре включаются в контракт.

Соответственно, участники закупок согласно нормам законодательства о контрактной системе по национальному режиму предоставляя реестровые записи из реестра российской промышленной продукции должны подтверждать происхождение и страну производства именно того товара, который они планируют поставлять в рамках исполнения контакта в случае признания их победителями.

Иной подход противоречил бы принципам контрактной системы и императивным нормам действующего законодательства.

В данном случае, победителем закупки представлена недостоверная информация в отношении предлагаемого к поставке товара.

Аукционная комиссия заказчика неправомерно признала его заявку соответствующей требованиям извещения.

Ответственность за нарушение порядка рассмотрения заявок на участие в закупочной процедуре определена в отношении членов закупочной комиссии, принимавших неправомерное решение и предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей (часть 2 статьи 7.30 КоАП РФ).

III. Заказчиком в извещении установлены ограничения допуска товаров, работ, услуг в соответствии с Постановлением № 878: участник закупки в составе заявки на участие представляет номер реестровой записи из реестра.

Вместе с тем, срок действия реестровой записи истек на момент подачи заявки; такие записи, по мнению закупочной комиссии заказчика не могут являться подтверждением страны происхождения товара в соответствии с Постановлением №878.

В силу Закона о контрактной системе при отсутствии в заявке на участие в электронном аукционе документов, подтверждающих соответствие участника закупки ограничениям, установленным Постановлением № 878, такая заявка приравнивается к заявке, в которой содержится предложение о поставке товаров, происходящих из иностранного государства. Поэтому, при имеющейся юридической значимости реестровой записи важно правильно определить действительность, срок действия такой реестровой записи.

Следует отметить, что информация о сроке действия заключения Минпромторга России, на основании которого формируется соответствующая запись в реестре содержится на официальном сайте Минпромторга России, носит общедоступный характер (информационный ресурс "Реестр российской промышленной продукции").

В соответствии с пунктом 5 Постановления № 878 Министерство промышленности и торговли Российской Федерации включает в реестр радиоэлектронную продукцию (за исключением телекоммуникационного оборудования), в отношении которой выдано заключение о подтверждении производства.

Пунктом 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.2015 № 719 установлено, что заключение действительно в течение 1 года со дня его выдачи.

На основании пункта 26 Постановления № 719 истечение срока действия заключения о подтверждении производства является основанием для исключения промышленной продукции, на которую выдано заключение о подтверждении производства, из реестра российской промышленной продукции.

Таким образом, подтверждению соответствия товара фактически имеется две составляющих: реестровая запись и действующее заключение Минпромторга РФ.

Амурское УФАС России в данном случае поддержало позицию заказчика, жалоба участника закупки признана необоснованной. Однако им решение антимонопольного органа было обжаловано в судебном порядке и решением Арбитражного суда Амурской области отказано в удовлетворении исковых требований. Решение суда первой инстанции подтверждено апелляционной инстанцией.

После рассмотрения этого дела судами в реестре российской промышленной продукции появилась новая реестровая запись с аналогичным содержанием, что и в записи с истекшим сроком действия, однако заключение Минпромторга РФ было новое, соответственно, реестровая запись также сформирована новая.

На сегодняшний день позиция антимонопольного органа полностью согласуется также с позицией Минпромторга России, изложенной в письме от 23.08.2023 № 88826/11. Это письмо было дано именно в отношении той реестровой записи, которая являлась предметом рассмотрения в антимонопольном органе. Из письма следует, что информация о сроке действия реестровой записи доступна пользователям реестра во вкладке «Сертификаты, патенты, знаки качества» реестровой записи. По истечении такого срока соответствующая радиоэлектронная продукция не считается включенной в реестр для целей реализации механизма, установленного Постановлением № 878. Департамент сообщает, что согласно выписке из реестра, срок реестровой записи РЭ-1589/21 истек 31.03.2023, соответственно, после наступления указанной даты реестровая запись не является действующей.

2. НАЦПРОЕКТ И ВНЕПЛАНОВЫЕ ПРОВЕРКИ.

В соответствии с поручением Федеральной антимонопольной службы от 13.06.2019 № МЕ/49839/19 о проведении инициативных внеплановых проверок по закупкам, осуществляемым в рамках реализации национальных проектов, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 23.05.2019 № Пр-907 (пункт 3 Протокола заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 08.05.2019 № 2) о необходимости усиления ФАС России контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе при осуществлении закупок в рамках реализации национальных проектов, Амурским УФАС России ежемесячно инициируются внеплановые проверки закупочных процедур, осуществляемых государственными и муниципальными заказчиками области в рамках реализации национальных проектов.

В ходе таких проверок зачастую выявляются нарушения как в части составления закупочной документации, так и размещения информации в Единой информационной системе в сфере закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 103 Закона о контрактной системе федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации ведет реестр контрактов, заключенных заказчиками.

Пунктом 10 части 2 статьи 103 Закона о контрактной системе в реестр контрактов включается информация об исполнении контракта (отдельного этапа исполнения контракта), в том числе информация о стоимости исполненных обязательств (об оплате контракта, отдельного этапа исполнения контракта), о начислении неустоек (штрафов, пеней) в связи с ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом, стороной контракта, заключение по результатам экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги (отдельного этапа исполнения контракта) (в случае привлечения заказчиком для проведения экспертизы отдельного этапа исполнения контракта, поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги экспертов, экспертных организаций).

Такая информация согласно части 3 статьи 103 закона о контрактной системе направляется в соответствующий орган контроля не позднее пяти рабочих дней со дня, следующего за днем соответственно исполнения контракта (отдельного этапа исполнения контракта), расторжения контракта, а информация, предусмотренная пунктом 13 части 2 настоящей статьи, не позднее одного рабочего дня со дня, следующего за днем подписания документа о приемке.

В нарушение этих требований, заказчиками зачастую информация об исполнении контракта, заключенного по результатам закупочной процедуры размещается с нарушением, либо не размещается вовсе.

Указанное нарушение образует признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и влечет административное наказание в виде штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей.

Ещё одним нарушением, которое антимонопольный орган выявляет в ходе проверочных мероприятий по закупкам в рамках нацпроектов является использование в описании объекта закупки, либо в проекте контракта (являющегося неотъемлемой частью извещения о проведении конкурентной закупки и заключаемого в том виде и содержании, в котором он был опубликован заказчиком при объявлении закупочной процедуры) устаревших норм и правил.

Так, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе Заказчик, при составлении описания объекта закупки использует показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Например, при проведении одной из инициированных проверок закупки в форме электронного аукциона на приобретение благоустроенного жилого помещения в рамках региональной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Амурской области на период 2019-2025 годов», созданного в будущем, Комиссией Амурского УФАС России установлено, что в приложении к извещению об объявлении аукциона «Описание объекта закупки» заказчиком отражены нормативно-технические документы, которые на дату размещения извещения и аукционной документации утратили силу, в частности СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы», утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.06.2010 № 64, СНиП 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения». 

Указанное нарушение часто допускается заказчиками при закупках различного рода товаров, работ и услуг.

Нарушение в данном случае образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и влечёт ответственность для должностных лиц, утвердивших (разработавших) закупочную документацию, в размере 3000 (трёх тысяч) рублей.

2. РНП.

В этом году рассмотрено 95 обращений заказчиков о включении сведений в РНП. Из них по 45 обращениям принято решение о включении сведений. То есть, почти в половине случав антимонопольным органом усматриваются основания для отказа во внесении сведений в РНП.

Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) утверждены постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Правила № 1078).

Данным постановлением четко определены случаи не включения в РНП лица как для случая уклонения от заключения контракта (пункт 14 правил), так и для случая одностороннего отказа от исполнения контракта (пункт 15 Правил).

В обоих случаях антимонопольный орган осуществляет внеплановую проверку. При этом, если основанием обращения заказчика стало уклонение победителя от заключения контракта, то отказом во включении в РНП является установление нарушений законодательства о контрактной системе, допущенных при осуществлении закупочной процедуры.

Пунктом 15 Правил № 1078 предусмотрено, что орган контроля принимает решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр в следующих случаях:

а) если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, и при проведении проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 настоящих Правил:

выявлены нарушения заказчиком установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок требований к порядку принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, направления его поставщику (подрядчику, исполнителю) и размещения в единой информационной системе;

(на сегодняшний день расторжение контракта осуществляется в ЕИС, заказчики видят в своих личных кабинетах все сроки и даты, в которые необходимо сделать те или иные действия, уведомление контрагента также осуществляется автоматически посредством личных кабинетов в ЕИС, стоит уделить особое внимание основаниям для принятия решения заказчиком об одностороннем отказе от исполнения контракта: важны положения самого контакта, лучше если контрактом четко определены основания для принятия такого решения. Например: контракт на поставку медицинского оборудования расторгнут заказчиком ввиду того, что поставщик хотя и в установленный срок осуществил поставку товара, но с ненадлежащими характеристиками такого товара, не соответствующими требованиям заказчика. Заказчик потребовал замену товара или доукомплектование его. Поставщик ответил согласием, однако указал срок исправления недостатков 90 календарных дней, что для заказчика являлось неприемлемым. Контрактом определено право заказчика расторгнуть контракт ввиду существенного нарушения поставщиком условий контракта. При этом отдельным пунктом контракта стороны определили, что именно они признают существенным нарушением, в том числе:

-установление факта поставки Оборудования ненадлежащего качества с недостатками, которые не могут быть устранены в приемлемый для Заказчика срок (со ссылкой на ч. 2 ст. 523 ГК РФ);

- установление факта не передачи Поставщиком в указанный срок принадлежностей или документов, относящиеся к Оборудованию (со ссылкой на ст. 464 ГК РФ).

Если предметом контракта является выполнение работ, то можно встретить в качестве существенного нарушения положение о неоднократном неисполнении требований заказчика.

Таким образом, применительно к предмету контракта стоит заранее продумать основания для расторжения контракта, определить в контракте понятие «существенное нарушение».

заказчиком не подтверждены факты существенного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

поставщиком (подрядчиком, исполнителем) представлены информация и документы, подтверждающие:

принятие им мер для надлежащего исполнения условий контракта;

надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе в связи с мобилизацией в Российской Федерации, введением санкций и (или) мер ограничительного характера. К таким обстоятельствам не относится отказ поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта по причине введения санкций и (или) мер ограничительного характера в отношении заказчика;

Необходимо отметить важность действий и мероприятий, проводимых контрагентом в период десятидневного срока со дня принятия заказчиком решения о расторжении контракта. Если поставщиком приняты меры по устранению нарушений, послуживших основанием для расторжения контракта, заказчику необходимо оценить эти меры, возможно сделать повторный выезд на место (если речь идет о выполнении работ), составить акт осмотра, в общем – зафиксировать результат тех действий и мероприятий, которые осуществлены исполнителем по контракту.

б) если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта, и при проведении проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 настоящих Правил, заказчиком не представлены информация и документы, подтверждающие отсутствие оснований для одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта.