Анатолий Голомолзин: «Проблему территориального раздела рынка нужно решать»

Уже несколько месяцев российский рынок нефтепродуктов перманентно лихорадит. В конце прошлого года резко взлетели цены на дизель и авиакеросин, после чего премьер-министр Владимир Путин призвал нефтяников умерить аппетиты. Цены — в рознице — на время понизились. При этом независимые АЗС пребывали в состоянии коллапса, так как в ряде субъектов оптовые цены оказывались выше, чем те, по которым винк продавали топливо на своих заправках. Весной разразился бен-зиновый кризис, когда почти все регионы столкнулись с дефицитом топлива.

В эпицентре всех событий находится федеральная антимонопольная служба. О причинах «топливной лихорадки» россии

«НИК» беседует с заместителем руководителя службы Анатолием Голомолзиным.

«НиК»: Анатолий Николаевич, в какой стадии топливный кризис находится сейчас?

— Надеемся, что он закончился. Что теперь цены будут формироваться цивилизованным образом и исчезнут перекосы, которые периодически случаются на рынке. Такие кризисы возникали и раньше — в 1999, 2004 и 2008-09 годах. Тогда, правда, дефицита не было, но цены существенно возрастали.

«НиК»: В чем же, на Ваш взгляд, причина кризиса этого года?

— Здесь целый комплекс причин. Возросли цены на сырье на внешнем рынке, что привело к их росту на внутреннем. Ведь половина российской нефти экспортируется, и половина нефтепродуктов, выработанных из оставшейся нефти, также идет за рубеж. К сожалению, мы в основном экспортируем продукты с низкой степенью переработки: 70-80% мазута и 50-60% — дизельного топлива. Раньше бензина экспортировалось до 25%, авиакеросина — порядка 15-20%, сейчас этот объем уменьшился и находится на уровне 0-5%. Экспортные таможенные пошлины смягчают влияние мировых цен.

Однако во всем мире оптовые цены на национальных топливных рынках с почти одинаковой корреляцией следуют как за ростом, так и за падением цен на нефть. В России, если сырье дорожает, то примерно с тем же темпом растут оптовые цены на нефтепродукты на внутреннем рынке. Но если нефть дешевеет, то российская цена на топливо падает с полутора-двухмесячной задержкой и на меньшую величину!
Далее. Примерно в два раза повысились акцизы. Но для роста цен это отчасти стало причиной, отчасти — поводом. Дизель и авиакеросин подорожали задолго до повышения акцизов и намного больше, чем ожидалось. При этом на авиакеросин акцизы вообще не взимаются…

И наконец, вступили в силу новые техрегламенты, причем некоторые заводы оказались не готовы к выпуску высококачественного топлива. Также в качестве причины дефицита и роста цен называют рост потребления на внутреннем рынке. Но он был вполне прогнозируемым — спрос на авиакеросин и дизельное топливо в России вернулся на уровень 2008 года.

В то же время перечисленные факторы лишь отчасти повлияли на ценовую конъюнктуру. Мы считаем, что одна из основных причин бензинового кризиса — нарушение нефтяными компаниями антимонопольного законодательства.
В феврале 2011 года ФАС возбудила дела против компаний «Роснефть», «Газпром нефть» и «ЛУКОЙЛ», которые занимают доминирующее положение на рынке нефтепродуктов. Дело было возбуждено по фактам существенного роста цен в конце 2010 — начале 2011 года. В январе 2011 по сравнению с октябрем 2010 года цены на зимнее дизельное топливо выросли более чем на 40%, на авиакеросин — на 34%. Уже в апреле-мае 2011 года периодически возникал дефицит топлива в различных регионах страны. Соответствующие дела, в том числе по фактам создания дефицита, результатом которого стал необоснованный рост цен, в массовом порядке возбуждались территориальными управлениями ФАС России.

«НиК»: Чем это грозит нефтяникам?

— Если факт нарушений подтвердится, ФАС может вынести предписание, направленное на устранение нарушений и их последствий. Кроме того, могут быть приняты постановления по штрафам. По закону размер штрафа составляет от 1% до 15% от оборота компании на соответствующем товарном рынке за аналогичный период предыдущего года. Конкретный его размер зависит от смягчающих (к таковым может быть отнесено признание факта нарушения и устранения его последствий) и отягчающих обстоятельств, если, например, нарушение допущено повторно.
В рамках рассмотрения возбужденных дел мы говорим о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства. Решение по штрафам в отношении трех нефтяных компаний может быть вынесено только по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, если факты будут окончательно доказаны.

Всего территориальными органами ФАС России в конце 2010 и начале 2011 года возбуждено 67 дел по нарушению антимонопольного законодательства на рынках нефтепродуктов. Из них 28 — за согласованные действия хозяйствующих субъектов, остальные — за злоупотребление доминирующим положением, в том числе за установление монопольно высоких цен на нефтепродукты, создание дискриминационных условий, необоснованный отказ от заключения договоров. По результатам рассмотрения дел в конце 2010 и начале 2011 года факт нарушения антимонопольного законодательства в 24 случаях подтвердился.

Замечу, что до 2007 года у нас не существовало понятия коллективного доминирующего положения на рынке и системы оборотных штрафов. В то время применялось лишь изъятие необоснованно полученного дохода. После 2007 года были приняты соответствующие поправки в законодательстве, и эффективность применения антимонопольного законодательства многократно возросла.

«НиК»: Собирается ли ФАС добиваться демонополизации рынка нефтепродуктов? И если да, то каким образом это может быть сделано?

— На федеральном оптовом рынке сложилась ситуация коллективного доминирования нескольких ВИНК. На территории страны действует 27 крупных НПЗ, и существует возможность торговать с любым регионом — напрямую либо по схемам замещения. Например, независимые АЗС на Сахалине покупают топливо на Омском НПЗ, хотя Ачинский и Комсомольский заводы ближе. Но на Сахалине, где в рознице конкурируют дочки «Роснефти» и многие независимые операторы, считают, что более стабильные поставки обеспечит сторонняя компания.
Что касается розницы и мелкооптовой торговли, то данный рынок сегментирован по отдельным регионам. Это произошло в ходе создания ВИНК, когда холдинги получили в собственность не только НПЗ, но и нефтебазы и АЗС в нескольких субъектах РФ. При этом в большей части российских регионов доминирует одна, редко две компании. Статистика показывает, что цены там на 2-5% выше, чем в другом регионе в сопоставимых экономических условиях, где более развита конкурентная среда.

В условиях широко распространенной практики дискриминационного ценообразования оборот независимых трейдеров постепенно сокращается. Если раньше он оценивался в 65%, то сейчас — примерно в 50%. Оптовые цены для сторонних АЗС всегда выше, чем для сбытовых подразделений ВИНК. Стабильная поставка нефтепродуктов независимым тоже не гарантируется… По совокупности проблем они вынуждены уходить с рынка.

Поэтому опасность монополизации существует. ФАС разработала законопроект «Об обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации», чтобы обеспечить демонополизацию и способствовать развитию конкуренции на топливном рынке. Законопроект подготовлен на основе принятой правительством в 2009 году программы по развитию конкуренции.

Прежде всего, предлагается организационно обособить по видам деятельности опт и розницу и запретить их совмещение одним юридическим лицом. Хотим, чтобы все участники рынка покупали нефтепродукты на одинаковых условиях. Речь не идет об имущественном изъятии розницы у ВИНК, но каждое звено холдинга должно заниматься своей деятельностью. Скажем, оптовая торговля должна идти через торговый дом, через который по одинаковым ценам должны покупать и розничные сбытовые структуры ВИНК, и независимые операторы.

Вторая мера по развитию конкуренции связана с доступом к нефтехранилищам. Если владелец нефтебазы занимает долю более 25% на региональном рынке, он будет обязан на недискриминационных условиях обеспечить хранение топлива другим участникам рынка. Сейчас независимые не имеют права выбора и покупают нефтепродукты вместе с комплексной услугой по доставке и хранению. Соответ ственно, они не могут оптимизировать свои издержки, поэтому постоянно находятся в неравных конкурентных условиях со «сбытами» нефтяных компаний, которые тратят на те же цели совсем другие деньги.

Третья мера — запрет на усиление положения компаний на региональных рынках, которые уже доминируют в рознице. Например, если какая-то ВИНК занимает в регионе долю выше 50%, она не должна больше приобретать сбыты и получать участки под строительство АЗС. Проблему территориального раздела рынка нужно решать. ФАС дала уже целую серию отказов в рамках рассмотрения крупных сделок, когда нефтяные компании покупали сети в некоторых регионах. Тогда ВИНК были вынуждены меняться активами с другими нефтяными компаниями, что, кстати, также ведет к усилению конкуренции. Четвертое — обязательный раздельный учет затрат и доходов по всей цепочке переработки и продажи нефтепродуктов.
И наконец, пятое — гарантии недискриминационного доступа к переработке для нефтяных компаний, у которых нет НПЗ. Сейчас добыча «неинтегрированных» компаний существенно сократилась — примерно с 10-12% в конце 90-х до менее чем 5%, но это значительные объемы, которые могут способствовать росту конкуренции на топливном рынке.

«НиК»: А если ВИНК говорит, что завод или нефтебаза под завязку заполнены своей нефтью или топливом?

— В законе «О защите конкуренции» определены правила недискриминационного доступа. Сейчас они применяются к сферам естественных монополий и инфраструктурным объектам, но должны также использоваться в нефтепереработке и в услугах по хранению. Ранее нефтяным компаниям были выданы предписания, и они обязаны соблюдать эти требования. Но, инструментов, которые бы гарантировали доступ независимых на НПЗ и нефтебазы, пока нет. В частности, нет требований и стандартов относительно раскрытия информации о свободных мощностях. В соответствии с законопроектом «Об обороте нефтепродуктов» правительство должно утвердить такие правила, которые пропишут права и обязанности всех участников этого процесса.

Сейчас идет активное обсуждение законопроекта. Нас поддерживает Минэкономики, ФСФР. Пока есть разногласия с Минэнерго, которое считает, что законопроекты недостаточно рыночные. С такой точкой зрения нельзя согласиться, они — «прорыночные». Мы думаем, что после завершения согласований, ориентировочно — в июле, документ будет внесен в правительство.

«НиК»: Почему ФАС возбудила дела в отношении двух бирж, торгующих нефтепродуктами, и какие нарушения у них были выявлены?

— К нам постоянно обращались независимые компании с жалобами на то, что они не могут купить нефтепродукты на бирже. И ФАС проверила три площадки. На двух биржах — МБНК и СпбМТСБ — были обнаружены факты, которые позволили считать, что имело место нарушение антимонопольного законодательства.
Первую проверку мы синхронизировали с проведением антимонопольного расследования по делу трех ВИНК, потому что считаем, что «биржевые фокусы» — один из способов нарушения антимонопольного законодательства. Выяснилось, что на биржи входили крупные игроки, выставляли одновременно большие объемы, и в ту же секунду эти лоты выкупались. Формально говорим о том, что объем биржевых торгов нарастал, но сделки в значительной степени носили адресный характер. А для независимых покупателей постоянно наблюдался дефицит предложения.

Сейчас мы готовим поправки к закону «О защите конкуренции», где оговаривается, какими требованиям должны соответствовать торги, чтобы они приводили к формированию рыночной цены. Это единичный размер лота, ограничения по размерам партии, условия формирования начальной цены. Сейчас торги проходят по какому-то базису, на котором один продавец, и в результате конкуренции между НПЗ нет.

«НиК»: Как Вы относитесь к идее создания в России единой биржи нефтепродуктов?
— Когда нефтяники поняли, что биржевая торговля неизбежна, то начали формировать каждый свою площадку. Но при этом идея биржевой торговли дискредитируется. Можно торговать на базисе своего НПЗ, но это тоже далеко от конкурентных биржевых торгов...

Теперь речь идет о том, чтобы обеспечить ликвидность торгов, чтобы приходило большее количество как продавцов, так и покупателей. Необходимо проводить регулярные торговые сессии, на которых гарантируется предложение на анонимной основе, обеспечивая конкуренцию всех НПЗ всех компаний в достаточном для внутреннего спроса объеме. Только при таких условиях можно получить рыночные индикаторы цены — биржевые котировки.

Терминалы участников торгов могут быть расположены в различных, в том числе самых удаленных регионах страны. Но если они присоединены к разным биржевым площадкам, то ликвидность торгов может быть обеспечена лишь в рамках единой торговой сессии. Тем самым, сохраняя интересы разных бирж, стимулируя создание ими лучших условий для своих клиентов, можно организовать конкурентные биржевые торги.

«НиК»: Продолжает ли ФАС разрабатывать формулу «справедливой цены» на нефтепродукты или правительство похоронило эту идею?

— ФАС подготовила законопроект «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации», в котором мы определяем три индикатора рыночной цены — цену внешнего рынка (формула net back), цены биржевой и внебиржевой торговли. Все внебиржевые сделки должны регистрироваться на биржевой площадке для того, чтобы потом эта информация в обобщенном виде публиковалась.

Индикаторы будут давать представление о реальном рыночном уровне цены. Накал, с которым мы начинали дискуссии два года назад, сошел на нет. Нефтяные компании понимают, что им удобнее работать в условиях четких правил, которые вытекали бы из сути рыночных отношений и не создавали административных барьеров.
Для всех участников рынка первичная информация о ценах позволит адекватно оценивать текущую ситуацию. Для органов власти, в том числе для ФАС России, это будет надежным ориентиром в принятии обоснованных управленческих или регуляторных решений. В период кризисов, например, были ситуации, когда цена внутреннего рынка существенно превышала цену, рассчитанную по формуле net back, тем не менее топливо шло на экспорт. В итоге на российском рынке создавался дефицит, цена возрастала и нефтяные компании получали монопольный доход в России. Такого быть не должно.

«НиК»: Одна из задач государства — способствовать тому, чтобы компании вкладывали средства в модернизацию НПЗ. ФАС делала свои предложения на этот счет?

— Конечно, это не наша епархия, тем не менее начиная с 2005 года ФАС постоянно предлагала уравнять пошлины на мазут и светлые нефтепродукты и при этом увеличить их. Однако наше предложение долго не поддерживали другие ведомства.
Напомню, что в 2004 году был принят закон, который устанавливал жесткую привязку пошлин на нефтепродукты к пошлинам на нефть с коэффициентом 0,9. Затем правительство решило разорвать эту связку, с тем чтобы иметь возможность более гибко реагировать на изменение конъюнктуры. На практике же это привело к тому, что компаниям стало выгодно экспортировать темные нефтепродукты, а не повышать глубину нефтепереработки. В результате произошла деградация производства, когда даже крупные НПЗ снижали глубину переработки.

И это было не нашей епархией до того момента, пока не стало приводить к созданию дефицита топлива на внутреннем рынке. «Подушка безопасности» внутреннего рынка в виде 15-25% излишков керосина и бензина, который можно было направлять как на экспорт, так и на внутренний рынок, исчезла. Добавлю также, что дефицит зимнего дизельного топлива и керосина появился не только по причине экспорта, но и по причине недостаточного производства, особенно если нарушались графики ремонтов НПЗ или происходила незапланированная их остановка.
В этой ситуации ФАС подписала с рядом нефтяных компаний соглашения, по которым нефтяники обязуются реализовать инвестиционные программы, направленные на модернизацию своих НПЗ. В документ включен перечень объектов, сроки, объемы выпуска качественных нефтепродуктов. Для того чтобы обеспечить техническую сторону контроля обязательств, в соглашениях также участвуют Ростехнадзор и Ростехрегулирование.

В случае неисполнения принятых на себя обязательств нефтяные компании предупреждают о возможности возбуждения в отношении них дел о нарушениях антимонопольного законодательства. По результатам могут быть применены санкции, включая изъятие необоснованно полученного дохода.

«НиК»: Вы поддерживаете предложения Минэнерго по переходу на налоговый режим «60-66»?

— Мы согласны с общим принципом унификации взимания пошлин по светлым и темным нефтепродуктам. Но возникает ряд вопросов, например, как эта реформа повлияет на цены на внутреннем рынке. По нашему мнению, введение такого налогового режима приведет к росту цен на внутреннем рынке примерно на 3-5%, поэтому необходимо предпринять ряд мер. Считаем, в частности, что надо переходить на гибкую шкалу установления акцизов.

Сейчас при росте цен на внешнем рынке все инструменты налогообложения работают на то, чтобы стоимость нефтепродуктов в России тоже увеличивалась. Размер НДПИ привязан к ценам внешнего рынка. Если еще и увеличивать акцизы, то это приведет к росту фискальной нагрузки на потребителя.

ФАС подготовила законопроект о внесении в Налоговый кодекс изменений, касающихся увеличения акцизов только на уровень инфляции с коэффициентом 0,9 и отказа от их повышения в 2012 и 2013 годах, как это запланировано сейчас.

Кроме того, мы предлагаем после превышения цены на внешнем рынке $90 за баррель снижать акцизы. При цене $130 этот сбор должен вернуться на первоначальный уровень. Тем самым минимизируются опасные для устойчивого функционирования экономики риски волатильности цен внутреннего топливного рынка.