Мы не предполагаем никаких революции, взрывов и переходов из белого в черное и из черного в белое"
Заместитель главы Минэкономразвития Алексей Лихачев о реформе системы госзакупок
В сентябре Федеральная антимонопольная служба и Минэкономразвития представят президенту новое согласованное законодательство о госзакупках. Открытой полемики больше нет, но два ведомства по-прежнему идут каждый своим путем. У Игоря Артемьева думают над тем, как совершенствовать 94-ФЗ, а Эльвира Набиуллина будет представлять федеральную контрактную систему. В чем разница и почему не все чиновники готовы постоянно дописывать 94-й закон, корреспонденту РБК daily АНАСТАСИИ ЛИТВИНОВОЙ рассказал заместитель главы Минэкономразвития АЛЕКСЕЙ ЛИХАЧЕВ.
ЗАКОНЫ НЕ УМИРАЮТ
- Согласно поручению президента, к сентябрю в России должно появиться новое согласованное законодательство о госзакупках. Ходят слухи, что Минэкономразвития и ФАС все же готовят две версии: Минэкономразвития - федеральную контрактную систему (ФКС), а ФАС - модернизированный 94-ФЗ. Как вы можете это прокомментировать?
- И ФАС , и Минэкономразвития обладают законодательной инициативой, поэтому, наверное, ФАС может готовить какой-то закон, но я, честно говоря, просто не в курсе. Мы работаем над ФКС, выполняя поручение президента по кардинальному обновлению системы госзаказа, и к 1 сентября обязаны будем отчитаться.
Но эта административная логика абсолютно не означает исключение ФАС из работы над тем законом, который пишем мы. Наш текст законопроекта будет готов в самое ближайшее время, мы внесем его на межведомственное согласование, и тогда ФАС сможет его оценить, дать свои предложения, мы будем работать над достижением консенсуса. Если же консенсус не будет достигнут, то позиция ФАС все равно будет зафиксирована в так называемой таблице разногласий и будет учитываться в любом случае.
- Значит ли это, что 94-ФЗ в конце концов умрет?
- Я вообще не понимаю формулировку "закон умрет", у него же не физическое, а юридическое существование. Произойдет следующее: закончится тот этап развития госзаказа, когда законом о госзакупках контролируется только размещение заказа, то есть процедуры выбора исполнителя, а планирование закупок, выполнение контрактов, оценка и аудит результатов работы существуют в какой-то "серой" зоне. В этом смысле 94-ФЗ действительно останется в прошлом.
Но многие положения 94-ФЗ - удобные, эффективные, доказавшие свою антикоррупционную устойчивость - войдут в раздел федеральной контрактной системы по размещению заказа. В новой системе сохранится и такое достижение эпохи 94-ФЗ, как раскрытие информации обо всех закупках в Интернете, только мы планируем существенно расширить функционал официального закупочного сайта, сделав его более удобным, поместив на него информацию и о планах госзакупок, и о результатах работы. Общественный контроль сможет поймать за руку нехорошего заказчика, когда он только замыслил купить себе очень дорогую машину или позолоченную мебель. Правда, при таком уровне раскрытия информации вряд ли такие случаи будут распространены.
Причем "любимые дети ФАС " для стадии размещения - список товаров на электронном аукционе, противожуликовая система и прочее - должны остаться у ФАС и развиваться. Ведь большая часть злоупотреблений происходит именно на этапе размещения.
- Но ведь г-н Навальный, хотя и не является большим поклонником существующего госзакупочного законодательства, изначально стоял на стороне реформирования 94-ФЗ, а не полной замены его на ФКС.
- На тот момент, когда Навальный говорил, что у нас ничего не получится и надо держаться за 94-ФЗ, все-таки не было текста законопроекта, он сравнивал концепции ФАС и Минэкономразвития. И что такое 94-ФЗ и его реформирование, все могли понять, мы с новым подходом просто не сумели как следует объясниться.
Навальный критиковал блок "размещение заказа" в ФКС, который на стадии концепции выглядел абсолютно непохожим на 94-ФЗ, перечеркивающим все достижения развивавшегося шесть лет очень значимого закона. Но сейчас, имея проработанный, практически готовый текст, я могу сказать, что в блоке размещения мы не предполагаем никаких революций, взрывов и переходов из белого в черное и из черного в белое. Здесь просто будет расширено количество способов, по которым можно совершить госзакупку. Мы убеждены, что обратные электронные аукционы и конкурсы - это слишком скудный инструментарий. А сами по себе электронные аукционы - это не панацея ни от коррупции, ни от плохих поставщиков, ни от некачественного результата. Потому что ни одна из трех указанных проблем не решается на уровне конкурсной процедуры, а значит, вообще не решается в 94-ФЗ. Причем мы уверены, что в законе обеспечили контроль над закупками по новым процедурам не ниже, чем был в 94-ФЗ.
- То есть идея ФКС состоит в том, чтобы к части размещения заказа присоединить часть, связанную с планированием госзакупок. Но ведь есть и третья часть обновленного законодательства - подведение итогов. В чем здесь новизна?
- Чем сейчас заканчивается регулирование госзакупок? Завершилась конкурсная процедура, поставщик выполнил работу, и стороны подписывают акт сдачи-приемки. Вот на этом акте все и заканчивается. Сейчас заказчику невыгодно не подписать акт, потому что деньги просто вернутся в бюджет, а он останется ни с чем, да еще и три года будет судиться с исполнителем. И даже если вместо районной больницы построили, грубо говоря, сарай, все равно заказчику, даже очень праведному, лучше подписать этот акт и отдать деньги. И поэтому исполнитель стремится просто к формальному исполнению условий контракта. И заказчик также в принципе не имеет никаких рычагов, чтобы контролировать хоть что-то, кроме соблюдения формальных условий. Поэтому контракты надо проверять после подписания акта, проводить содержательный аудит результатов работ: что было сделано, адекватно ли сформулировал предмет своей закупки заказчик, решил ли он стоявшую задачу, добросовестно ли вели себя по ходу исполнения контракта исполнитель и заказчик и т.д.
Нам очень нужно разработать методику оценки результатов. Оценка должна быть такой же типовой, как и типовые контракты. То есть должен существовать реестр, где обобщаются результаты, и постконтрактная жизнь аудируется, анализируется и соотносится с теми первоначальными задачами, которые вы еще на этапе планирования обществу презентовали.
ОДНОГО 94-ГО УЖЕ МАЛО
- Чем же тогда концепция ФКС принципиально отличается от концепции ФАС? Антимонопольщики также предлагают обогатить 94-ФЗ стадиями планирования и оценки результатов.
- Презентованная ими концепция - это ответ на вызовы, которые уже набухли до уровня фурункула в нынешней системе. Но в системе координат 94-ФЗ уже трудно решить все проблемы. Они нашли, на их взгляд, эффективный механизм борьбы с вселенским злом внутри 94-ФЗ - электронные аукционы, и на том стоят. Но если не мыслить ограничениями 94-ФЗ, а с чистого листа решать задачу построения эффективного госзаказа, то видно, что аукцион сильно проигрывает другим вариантам отбора исполнителей. Поэтому стадии планирования и оценки результатов, прилепленные по бокам к электронному аукциону, толком ничего не меняют, только еще сильнее замораживают формализм в отношениях заказчика и исполнителя, потому что в 94-м и текущем, и расширенном процедура - это индульгенция за отсутствие результата, а имея в кармане один только электронный аукцион, результата все равно не получишь.
- Какие механизмы позволяют решить проблемы в системе координат ФКС?
- На этапе планирования - библиотека типовых контрактов, ценовые центры и методологический центр. Методологический центр помогает определить заказчику, как именно решается его проблема, это центр планирования содержания контракта, технического задания для конкурса.
Ценовой центр - это структура (например, просто нанятая по конкурсу на оказание этих услуг компаний), которая занимается исследованиями рынков и помогает заказчику сформировать диапазон цен его закупок. А в библиотеке типовых контрактов будет около 150 разных вариантов контрактов по разным видам закупок, что должно облегчить управление контрактными отношениями.
На стадии размещения заказа мы нового ничего не предлагаем. В рамках ведомственных полномочий они останутся, как есть сейчас, за одним лишь исключением: мы предлагаем институционально, внутри госзаказчиков, ввести контрактные службы. Это означает, что за закупки будут отвечать конкретные люди, и это первый шаг к профессионализации закупок. Для размещения крупных или сложных закупок заказчик должен будет иметь в своем штате контрактного офицера, ответственного сотрудника на уровне заместителя руководителя. Этот человек будет лично отвечать за закупки ведомства, будет наделен расширенными правами по управлению контрактом, в другой сфере аналог такого функционала - статс-секретарь.
Единственный вопрос, на который у нас пока нет четкого ответа, это вопрос аудиторов содержания контрактов. По идее некая реестровая организация должна прийти и проверить, в какой контрактной логике был заключен контракт, какая процедура была выбрана, как это соотносится с планами. ФАС этим заниматься не хочет. Поэтому это должна быть либо Счетная палата, но с увеличением функционала, либо вообще отдельный орган.
- В недавнем бюджетном послании теме госзакупок был посвящен отдельный пункт, в частности, в плане расширения практики заключения госконтрактов, выходящих за рамки финансового года, и повышения ответственности заказчика. Как это будет решаться в рамках ФКС?
- Мы хотим уйти от бюджетных ножниц, сделать перенос средств по госконтрактам автоматическим, то есть если по объективным причинам контракт не был завершен в текущем году (например, не выполнила обязательства третья сторона, что сделало невозможным выполнением работ), то завершить работы можно будет в следующем, без возвращения средств в бюджет и прочих лишних процедур.
Ответственность заказчика - ключевой момент, от него зависит в конечном итоге и психология, и экономика госзаказа. Как уже было сказано, в ФКС решение предлагается в виде создания контрактной службы заказчика, но нужны поправки как минимум в КоАП, как максимум - в УК.
СЭКОНОМИТЬ 15%
- Опирались ли вы при разработке ФКС на опыт других стран?
На модель какой страны будет похожа наша федеральная контрактная система?
- Мы очень много времени уделили изучению зарубежного опыта. И любой специалист, который посмотрит на текст нашего законопроекта, легко увидит итоги нашей работы по обобщению и адаптации ряда зарубежных закупочных механизмов. Но закупочное законодательство всегда сильно зависит от массы внутристрановых факторов, от менталитета до специфики смежных разделов законодательства. Поэтому мы писали закон о ФКС, учитывая в том числе ЮНСИТРАЛ - типовой закон о закупках, принятый Комиссией ООН по праву международной торговли.
В итоге у нас получился российский продукт, учитывающий основные тенденции развития законодательства о закупках в разных странах, а также выполненный в русле соглашений ООН.
- Были ли экспертные прогнозы, на сколько может уменьшиться уровень коррупции при госзакупках с введением ФКС? Сейчас официально озвученная сумма звучит устрашающе - 1 трлн руб.
- При переходе на ФКС можно обеспечить до 15% экономии в системе госзакупок. Это будет сделано за счет адекватного определения начальной цены и администрирования реальных результатов контракта, а также повышения персональной ответственности руководителя.
- А какой объем госзакупок заложен на 2011 год?
- Около 5,3 трлн. Но надо иметь в виду, что такую сумму мы считаем без закрытых закупок для оборонных нужд.
- Что будет с сайтом zakupki.gov.ru при переходе на ФКС? Останется ли он основной госзакупочной площадкой или планируется ввести новые информационные ресурсы?
- Если технология позволит, то это будет единый сайт, на котором по сравнению с текущей версией zakupki.gov.ru будет заметно расширен и функционал, и собственно наполнение. Там будут и закупки госкомпаний, и планы закупок, и результаты проверки выполнения контрактов.
- А как сейчас работает zakupki.gov.ru?
- Сейчас по 94-му закону за сайт отвечают Казначейство, Минэкономразвития и оператор официального сайта. Как говорится, у семи нянек... Я считаю, что пока он работает на троечку. Сайт вошел в штатный режим, но слишком часто подвисает.
- Сейчас готовится закон о закупках естественных монополий и госкомпаний. Удалось ли вам прийти к консенсусному мнению с ФАС по этому документу?
- У нас по поводу закупок естественных монополий с ФАС , за исключением малой технологической работы, полный консенсус. На эту минуту закон принят, и он отражает, в частности, согласованную позицию Минэкономразвития, ФАС и Минфина.
ТАМОЖЕННЫЙ СОЮЗ
- Если позволите, перейдем от темы госзакупок к теме развития малого и среднего бизнеса. С начала 2011 года в России серьезно увеличилась ставка страховых взносов. Есть ли у Минэкономразвития свои оценки, насколько это повлияло на уход в тень малого и среднего предпринимательства?
- Есть только экспертные оценки, и они достаточно противоречивы, но было бы нечестно сказать, что проблемы ухода бизнеса в тень нет. И мы со своей стороны прикладываем усилия по разработке более прогрессивной системы налогообложения, позволяющей снизить общее налоговое бремя на малый и средний бизнес.
- А насколько обоснованны опасения, что наш бизнес перекочует в Казахстан, особенно с учетом того, то с 1 июля в полную силу заработал Таможенный союз?
- Между прочим, в Казахстане не все так просто. В Белоруссии даже более прозрачная система. Но, согласно нашим экспертным оценкам, бизнес из Белоруссии сейчас пойдет к нам. Уже большая белорусская активность появилась в Смоленске, например.
После создания Таможенного союза вообще взаимные потоки идут более активно.
Сегодня на казахском векторе стартует конкурс под названием "Представьте более льготный предпринимательский режим". В этом конкурсе участвуют приграничные регионы, губернаторы, муниципалитеты и федеральные власти, отвечающие за федерализм. У меня такое чувство, что мы дали Казахстану гандикап, подняв социальные налоги и до конца не объяснив обществу, как мы их собираемся снижать. Сможет ли он им воспользоваться и сможем ли мы этого не допустить - покажет время.
- Решение по изменению ставки может переменить настроения?
- Повторюсь, что у нас нет точной статистики ухода в тень. Есть оценки, ощущения и предрассудки местных начальников. Пока прямых выгод от перерегистрации и ухода я не вижу. Кадровые ресурсы, близость рынков сбыта, логистика - все это лучше в России. Поэтому точно сказать, что мы сейчас находимся в проигрыше относительно наших соседей по экономическому пространству, нельзя.
Казахский гандикап скорее связан с тем, что мы к 1 июля 2011 года неразумно приняли ряд решений: сначала по акцизам, потом по страховым взносам. И так совпало, что к моменту запуска Таможенного союза мы подбросили в мясные котлеты пару мух. Между тем тотальной миграции бизнеса в соседние страны и тотальных желаний это сделать у предпринимателей нет. Более того, по целому ряду решений можно создать привлекательность у нас.