Протокол заседания от 25.05.2017

ПРОТОКОЛ

ЗАСЕДАНИЯ ОБЩЕСТВЕННО-КОНСУЛЬТАТИВНОГО СОВЕТА

ПРИ УПРАВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ

СЛУЖБЫ ПО АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ

25 мая  2017 года                                                                         г. Благовещенск

Сопредседатель ОКС,

Руководитель Амурского УФАС России                                         А.С. Дегодьев

Ответственный секретарь:

Заместитель руководителя

Амурского УФАС России                                                                   Н.В. Горячева

Присутствовали:

Члены совета:

Приглашенные:

представители Правительства Амурской области

Кирпиков                         и.о.министра ЖКХ Амурской области

Вадим Александрович 

Левицкий Сергей

Владимирович               первый заместитель министра внешнеэкономических связей, туризма и предпринимательства Амурской области

Кворум имеется.

В повестку заседания включены следующие вопросы:

1. Проблемы развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства (как одного из  социально-значимых рынков в Стандарте развития конкуренции) - Н.В.Горячева, заместитель руководителя Амурского УФАС России, содокладчик и.о.министра жилищно-коммунального хозяйства Амурской области В.А.Кирпиков.
2. Проблемные вопросы распоряжения государственным и муниципальным имуществом, предназначенным для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения – В.К.Фирстов, начальник отдела антимонопольного контроля и контроля органов власти.

1. Проблемы развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства (как одного из  социально-значимых рынков в Стандарте развития конкуренции) ______________________________________________________________      (Н.В.Горячева, В.А.Кирпиков)

Заместитель руководителя Н.В.Горячева, рассказала, что жилищно-коммунальное хозяйство - одна из базовых отраслей российской экономики, обеспечивающая население жизненно важными услугами, а промышленность - необходимой инженерной инфраструктурой.

Годовой оборот в сфере жилищно-коммунального хозяйства превышает 4,1 трлн. рублей, это более 5,7 процента валового внутреннего продукта России.

Основными целями государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» являются повышение качества жизни населения путем повышения качества и надежности жилищно-коммунальных услуг, а также обеспечение их доступности для населения.

Данные цели закреплены в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 г.      № 80-р.

Стратегия разработана в целях:

- определения основных приоритетов, среднесрочных целей и задач государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

- формирования у участников правоотношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, инвесторов, потребителей ресурсов и жилищно-коммунальных услуг единых ориентиров и ожиданий относительно направлений и перспектив развития жилищно-коммунального хозяйства;

- определения основных мер и мероприятий, направленных на достижение намеченных целей.

Основными направлениям сферы жилищно-коммунального хозяйства являются:

1. Управление многоквартирными домами

2. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах

3. Ликвидация аварийного жилищного фонда

4. Модернизация объектов жилищно-коммунального хозяйства

5. Обращение с твердыми коммунальными отходами

6. Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства

7. Социальная политика

8. Кадровая политика

9. Общественный контроль 

Основной задачей органов государственной власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства является создание системы нормативно-правового регулирования, обеспечивающей эффективное функционирование и устойчивое развитие жилищно-коммунального хозяйства, предусматривающей в том числе сокращение административных процедур, предотвращение коррупции.

Стандартом развития конкуренции в субъектах РФ, а также распоряжением Правительства Амурской области от 24.02.2016 № 11-р утвержден План мероприятий («дорожная карта») по содействию развитию конкуренции в Амурской области на 2016 - 2018 годы, включая рынок услуг жилищно-коммунального хозяйства.

Данным планом устанавливаются следующие целевые показатели:

Такой показатель как «Доля негосударственных (немуниципальных) управляющих организаций от общего числа управляющих организаций, которые осуществляют деятельность по управлению многоквартирными домами в населенных пунктах с численностью населения более 100 тысяч жителей»  на 2016 год достигнут и составляет 100 %.

Показатель «Доля объектов электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод и объектов для утилизации твердых бытовых отходов, переданных органами исполнительной власти Амурской области и (или) органами местного самоуправления негосударственным (немуниципальным) организациям в концессию или долгосрочную аренду (более 1 года)»  составляет за 2016 год 54 %. При плановом показателе на 2016 год – 60%, а на 2017 год – 80%.

Ожидаемый результат - привлечение новых субъектов частного предпринимательства к управлению компаниями в сфере жилищно-коммунального хозяйства и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру.

Несмотря на принятие правовой основы демонополизации и развития конкуренции, конкурентные отношения в ЖКХ до настоящего времени развиты слабо.

Среди наиболее серьезных и нерешенных проблем на данном рынке можно отметить следующие:

1. В ЖКХ присутствуют как конкурентные, так и естественно-монопольные сферы деятельности.

К конкурентным относятся техническое обслуживание, в частности ремонтно-строительные работы, техобслуживание лифтов, техобслуживание телевизионных антенн, вывоз мусора, озеленение территорий, установка приборов учета холодной и горячей воды.

Естественно-монопольные - теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение и канализация. Для естественно-монопольных сфер регулирование осуществляется специальными законами. Например, такие сферы как водоснабжение и канализация только с 2012 года вошли в перечень естественно-монопольных сфер деятельности по закону о естественных монополиях.

2. Не снижается количество нарушений органами местного самоуправления порядка передачи прав на муниципальное имущество жилищно-коммунальной инфраструктуры (стремление избежать торгов, заключения концессионных соглашений, предусматривающих инвестиции в развитие объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры).

3. заключение договоров с управляющими (обслуживающими) организациями без проведения процедуры торгов;

          4. недобросовестная конкуренция между управляющими организациями;

          5. необоснованные отказы ресурсоснабжающих организаций от заключения договоров на поставку коммунальных ресурсов с управляющими организациями, создание дискриминационных условий в доступе на данный рынок новых субъектов.

К экономическими барьерами, затрудняющими предпринимательскую деятельность на рынке можно отнести:

            - неудовлетворительная информированность населения о требованиях жилищного законодательства;

          - низкая платежеспособность населения;

          - несвоевременная оплата за коммунальные услуги собственниками помещений;

          - изношенность жилищного фонда и инженерных сетей;

          - трудности выстраивания договорных отношений между
управляющими организациями и ресурсоснабжающими
организациями;        

          - высокая степень износа основных фондов и дефицит финансирования на проведение капитальных ремонтов и их модернизацию;

          - необходимость осуществления значительных первоначальных капитальных вложений при длительных сроках окупаемости.

            Анализ проблем позволяет сделать вывод, что мероприятия, направленные на развитие конкуренции на рынке предоставления жилищно-коммунальных услуг, условно можно разделить на две группы.

К первой группе мероприятий относятся те, которые направлены на развитие конкуренции в экономике в целом (общеотраслевые (системные) мероприятия).

Во вторую группу входят мероприятия, способствующие развитию конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве (отраслевые мероприятия).

          К общеотраслевым мероприятиям относятся: включение функций по развитию конкуренции в приоритеты деятельности органов исполнительной власти; внедрение лучших практик развития конкуренции в субъектах Российской Федерации; снижение доли государственного сектора в экономике; развитие конкуренции в инфраструктурных отраслях, включая сферы естественных монополий; развитие конкуренции при осуществлении закупок; упрощение деятельности предпринимателей в рамках антимонопольного регулирования; повышение уровня защиты прав потребителей.

  Говоря о значении предпринимаемых усилий по развитию конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве, Наталья Васильевна отметила, что значительных успехов в решении этой проблемы пока не достигнуто. В правовых нормах конкуренция рассматривается как условие достижения иных целей (например, улучшения качества жилищно-коммунальных услуг). Отраслевые правовые средства, которые необходимы для развития самой конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве, не выделяются.

В ходе дискуссии обсуждаемого вопроса члены совета обсудили достижение показателей, предусмотренных Стандартом развития конкуренции области.

В содокладе Вадим Александрович Кирпиков отметил, что развитие конкуренции является предпосылкой повышения качества услуг в сфере ЖКХ, развития ее материально-технической базы, роста уровня жизни населения. Жилищная сфера является потенциально высоко конкурентной отраслью, что обусловлено технологической возможностью привлечь к работам по обслуживанию и ремонту жилых домов широкий круг хозяйствующих субъектов всех форм собственности.

Управляющих компаний, действующих в масштабах свей области крайне мало, но на локальных внутригородских рынках степень конкуренции участников рынка довольно высока.

Вместе с тем, Вадим Александрович отметил, что по мнению министерства ЖКХ области сфера ЖКХ является низко привлекательной для бизнеса, по причине отсутствия собственных капиталов для вложения в производственную деятельность, как того требует Федеральный закон «О теплоснабжении».

В завершении обсуждения вопроса члены Совета получили ответы на вопросы.

2. Проблемные вопросы распоряжения государственным и муниципальным имуществом, предназначенным для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения _________________________________________________________________

                   (В.К.Фирстов)

Начальник отдела антимонопольного контроля и контроля органов власти В.К.Фирстов отметил, что частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции») установлен общий порядок распоряжения государственным и муниципальным имуществом - заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в установленных данной нормой случаях.

Аналогичные требования в отношении объектов государственного и муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, предусмотрены частью 3 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции».

Вместе с тем часть 2 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» устанавливает, что указанный в части 1 данной статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется, в частности, в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

В случаях предоставления государственного и муниципального имущества, необходимого для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения, в пользование, в том числе путем предоставления муниципальных преференций, необходимо учитывать, что с момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 41.1 Закона «О водоснабжении» и статьей 28.1 Закона «О теплоснабжении».

В частности, согласно части 1 статьи 28.1 Закона «О теплоснабжении», в соответствии с частью 1 статьи 41.1 Закона «О водоснабжении» установлено, что передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, соответственно, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации случаев ( теплоснабжение - законодательство о несостоятельности (банкротстве) и законодательство о приватизации, водоснабжение за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 Закона «О водоснабжении»).

В соответствии с частью 3 статьи 28.1  Закона «О теплоснабжении» в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

При этом следует учитывать, сказал Владимир Константинович, что согласно частям 5, 6 статьи 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» со дня официального опубликования Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ и до 01.01.2015 допускалась передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, без учета вышеуказанных требований по договору аренды данных объектов на срок до трех лет до передачи прав владения и (или) пользования данными объектами победителю конкурса на право заключения концессионного соглашения, если данные объекты входят в состав объекта концессионного соглашения или в состав иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества.

Таким образом, обобщая требования статьей 41.1 Закона «О водоснабжении» и 28.1 Закона «О теплоснабжении», можно отметить, что объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, имеющие срок эксплуатации менее 5 лет могут передаваться хозяйствующим субъектам только в аренду в порядке, предусмотренном статьей 17.1 Закона «О защите конкуренции», а объекты, имеющие срок эксплуатации свыше 5 лет – только на основании концессионного соглашения, заключенного в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, в таких случаях нормы статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» не подлежат применению.

Градация в зависимости от срока эксплуатации объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения экономически и технологически обоснована, поскольку концессия предполагает инвестиции в развитие инфраструктуры ЖКХ, имеющей более длительный срок эксплуатации и износа, и, как следствие, повышение качества предоставления коммунальных услуг потребителям.

 Заключение договоров, предусматривающих передачу хозяйствующим субъектам во владение и пользование или в пользование объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в нарушение вышеуказанных требований законодательства Российской Федерации может свидетельствовать о наличии в действиях соответствующих органов власти признаков нарушения статьи 15 Закона «О защите конкуренции».

В конкурентной борьбе на торгах на право заключения договора аренды или концессионного соглашения должны побеждать хозяйствующие субъекты, предлагающие наилучшие условия пользования таким имуществом, а сама публичная процедура торгов обеспечивает возможность привлекать на рынок новых участников, возможно имеющих наилучшие результаты в своей деятельности. В противном случае как конкуренция хозяйствующих субъектов на торгах, так и на соответствующих товарных рынках тепло-, водоснабжения и водоотведения фактически исключается, что приводит к недопущению конкуренции.

На территории Амурской области наибольшее количество нарушений антимонопольного законодательства выявляется в сфере ЖКХ, в частности в сфере распоряжения государственным или муниципальным имуществом, предназначенным для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения, и в большей мере на уровне муниципальных образований (в 2016 году рассмотрено только 1 дело в отношении объектов, находящихся в федеральной собственности).

Такие нарушения связаны именно с нарушением порядка передачи хозяйствующим субъектам права пользования объектами тепло-, водоснабжения и водоотведения, находящихся в публичной собственности и необходимых для оказания жилищно-коммунальных услуг.

Это и представляет собой основную проблему распоряжения государственным и муниципальным имуществом, предназначенным для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения на территории Амурской области.

Далее Владимир Константинович привел правоприменительную практику. Так, в 2015 году Амурским УФАС России рассмотрено 5 дел, в 2016 году выдано 14 предупреждений об устранении нарушений, по 4 из которых возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства, в истекшем периоде 2017 года уже выдано 12 предупреждений, связанных с подобными нарушениями.

В большинстве случаев органы власти осуществляют передачу объектов ЖКХ на основании договоров аренды (безвозмездного пользования) без проведения торгов, не учитывая, что в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, имеющих срок эксплуатации более 5 лет (практически большая часть объектов инфраструктуры ЖКХ на территории всей области) в соответствии с Федеральным законом от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» передача указанного имущества в пользование хозяйствующим субъектам осуществляется по результатам торгов на право заключения концессионного соглашения.

К «проблемным» территориям в разрезе муниципальных образований можно отнести Белогорский район и г. Белогорск, Бурейский, Зейский, Константиновский районы Амурской области.

Фирсов В.К. отметил основные причины нарушения антимонопольного законодательства при распоряжении государственным и муниципальным имуществом, предназначенным для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения нарушители при рассмотрении Амурским УФАС России дел о нарушении антимонопольного законодательства и выдаче предупреждений:

- значительный износ объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения и, как следствие, отсутствие желания у хозяйствующих субъектов заходить на товарный рынок на условиях концессионных соглашений, «проще» осуществлять пользование на условиях аренды, а в лучшем случае на условиях безвозмездного пользования, «не вкладываясь» в используемое имущество;

- отсутствие участников на соответствующих товарных рынках, или наличие единственного участника, что в некоторой степени связано с ранее указанной причиной, а также с уходом участников с товарного рынка вследствие низкой экономической эффективности от осуществления деятельности, в частности в связи с низкой собираемостью платы за коммунальные услуги от потребителей;

- ненадлежащее оформление объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, в частности отсутствие технической документации, регистрации прав на имущество. Такие ситуации возникают, например, при передаче объектов при разграничении собственности публичных образований;

- длительный и сложный характер процедуры заключения концессионного соглашения.   

Первые две причины могут характеризовать проблемы на самих товарных рынках тепло-, водоснабжения и водоотведения, тогда как остальные причина в большей мере носят организационный характер и относятся к проблемам самих публичных образований и, к примеру, обусловлены длительным бездействием по надлежащему оформлению объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, отсутствием практики организации проведения процедуры торгов.

В качестве примера негативных последствий несоблюдения вышеуказанных требований законодательства Российской Федерации можно привести рассмотрение Амурским УФАС России в 2015 году двух дел, по двум фактам переуступки МУП «Теплоэнерго г. Белогорска» прав ссудополучателя в отношении объектов электро- и теплоснабжения г. Белогорска МУП «Городские энергетические сети». Такая переуступка была произведена без проведения конкурсных процедур.

Амурским УФАС России по результатам рассмотрения дел признало действия МУП «Теплоэнерго г. Белогорска» по переуступке и действия МКУ «Комитет имущественных отношений Администрации г. Белогорска» по ее согласованию нарушением статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» (МУП «Теплоэнерго г. Белогорска» в данном случае не является субъектом нарушения по статье 15 Закона «О защите конкуренции). Предприятию были выданы предписания о возврате имущества, а МКУ «Комитет имущественных отношений Администрации г. Белогорска» в случае передачи объектов теплоснабжения в пользование хозяйствующим субъектам - обеспечить такую передачу с соблюдением требований законодательства Российской Федерации, учитывая Федеральный закон от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Позиция Амурского УФАС России была в последующем поддержана арбитражным судом в трех инстанциях при обжаловании МКУ «Комитет имущественных отношений Администрации г. Белогорска» и МУП «Теплоэнерго г. Белогорска» выданных по делам решений и предписаний, а также постановлений о привлечении нарушителей к административной ответственности по фактам неисполнения предписаний.

МУП «Теплоэнерго г. Белогорска» в итоге отчиталось о выполнении предписаний. Однако, по информации, поступившей в Амурское УФАС России, следует, что фактически объекты теплоснабжения по-прежнему находятся в пользовании МУП «Городские энергетические сети» на основании вновь заключенных в нарушение требований законодательства Российской Федерации договоров безвозмездного пользования имуществом.

Вследствие возможно низкой эффективности мер администрации г. Белогорска по развитию инфраструктуры ЖКХ г. Белогорска, в том числе путем привлечения инвестиций на такое развитие в рамках концессии, распоряжения муниципальным имуществом на конкурентной основе, и исходя из информации региональных средств массовой информации об авариях на объектах ЖКХ на территории г. Белогорска, можно прийти к выводу, что рынок услуг ЖКХ на данной территории является слаборазвитым, а конечные потребители услуг ЖКХ – население г. Белогорска – могут быть ущемлены в своих правах на получение коммунальных услуг надлежащего качества.

В результате активного обсуждения вопроса члены Совета получили ответы на заданный вопросы.

РЕШИЛИ:

1. Принять к сведению доклад заместителя руководителя Амурского УФАС России Н.В.Горячевой «Проблемы развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства (как одного из  социально-значимых рынков в Стандарте развития конкуренции)».

2. Принять к сведению доклад начальника отдела антимонопольного контроля и контроля органов власти Амурского УФАС России В.К.Фирстова «Проблемные вопросы распоряжения государственным и муниципальным имуществом, предназначенным для оказания услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения».

Руководитель

Амурского УФАС России                                                              А.С. Дегодьев